EL CONSORCIO DE LA AMAZONÍA LEGAL Y LA DIMENSIÓN INTERNACIONAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO
THE LEGAL AMAZON CONSORTIUM AND THE INTERNATIONAL DIMENSION OF LOCAL POLICIES FOR CLIMATE CHANGE MITIGATION
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HEDLUND JARDIM, N. O consórcio da Amazônia legal e a dimensão internacional das políticas públicas para mudanças climáticas. Teoria & Pesquisa: Revista de Ciência Política, São Carlos, v. 33, n. 00, e024015, 2024. e-ISSN: 2236-0107. DOI: https://doi.org/10.14244/tp.v33i00.1120 | |
| Submetido em: 12/06/2024 | Revisões requeridas em: 12/09/2024 | Aprovado em: 22/09/2024 | Publicado em: 11/12/2024 |
Editora: | Profa. Dra. Simone Diniz |
Editor Adjunto Executivo: | Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz |
1 Mestranda em Ciência Política pela Universidade de São Paulo (USP), na linha de pesquisa de Relações Internacionais. Bacharel em Relações Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), com mobilidade acadêmica de um semestre na Universidad Autónoma de Madrid (UAM), através do programa de bolsas do Centro de Estudios de América Latina (CEAL) da dita universidade em parceria com o Grupo Santander. Suas principais áreas de interesse são política externa e paradiplomacia.
O consórcio da Amazônia legal e a dimensão internacional das políticas públicas para mudanças climáticas
RESUMEN: Basado en la literatura sobre difusión de políticas y desde una perspectiva institucionalista, este estudio se enfoca en analizar la actuación del Consorcio de la Amazonía Legal en las Conferencias de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, así como en examinar su Plan de Recuperación Verde (PRV), diseñado como un proyecto de desarrollo regional vinculado a una estrategia de alineación internacional. El objetivo es investigar cómo la participación del Consorcio en las Conferencias de las Partes ha contribuido al desarrollo e implementación de políticas públicas locales para enfrentar el cambio climático en la Amazonía, especialmente a través del (PRV).
PALABRAS CLAVE: Consorcio de la Amazonia Legal. Conferencia de las Partes. Plan de Recuperación Verde. Difusión de políticas. Cambio climático.
ABSTRACT: Drawing on policy diffusion literature and an institutionalist perspective, this study analyzes the role of the Legal Amazon Consortium at the Conferences of the Parties of the United Nations Framework Convention on Climate Change and examines its Green Recovery Plan (PRV), conceived as a regional development initiative aligned with an international strategy. The primary objective is to explore how the Consortium’s participation in the Conferences of the Parties has contributed to developing and implementing local public policies to address climate change in the Amazon region, particularly through the Green Recovery Plan (PRV).
KEYWORDS: Legal Amazon Consortium. Conference of the Parties. Green Recovery Plan. Policy diffusion. Climate change.
Natália Hedlund JARDIM
A difusão e a transferência de políticas entre nações não são fenômenos com origem contemporânea, contudo, a intensificação dos processos de globalização e de interdependência entre os atores globais tendem a reforçar significativamente esses processos. Observa-se uma circulação mais rápida e substancial de informações relacionadas a programas, políticas, instrumentos e estruturas adotadas em contextos políticos distintos ao redor do globo. Adicionalmente, nota-se que, para além das delimitações das fronteiras nacionais, os processos de globalização e interdependência influenciam e, muitas vezes, são decididos em contextos locais. Dessa forma, é cada vez mais evidente a contribuição de atores locais nesse complexo processo (Yeates, 2002; Oliveira; Faria, 2017).
No âmbito das políticas públicas, entende-se que a viabilização de um projeto de desenvolvimento nacional eficaz deve incorporar as demandas e características de cada região. Essa incorporação pode ocorrer por meio de uma coordenação entre os governos locais e o governo federal ou mediante uma atuação autônoma das regiões, dentro de suas esferas de competências. Em um cenário caracterizado pela interdependência global e pela rápida disseminação de ideias e informações, os governos locais emergem como atores de reconhecida importância e pertinência no processo de difusão de políticas, mesmo quando suas ações não se encontram diretamente ligadas a uma agenda nacional (Michelmann, 1990; Pagotto; Piazzon; Waack, 2022).
Considerando esta premissa, o presente artigo almeja oferecer uma contribuição ao campo de estudo da difusão de políticas, visando aprimorar o entendimento acerca do papel desempenhado pelos governos locais nesse processo, bem como expandir a literatura da temática. Com esse intuito, propõe-se elaborar um ensaio centrado nas políticas públicas para as mudanças climáticas. A relevância da pauta climática reside no fato desta agenda possuir uma especificidade que a distingue das demais agendas políticas. Entre os eixos de política pública, ela constitui um dos principais exemplos da interdependência entre os âmbitos locais, nacionais e internacionais, uma vez que as políticas negociadas pelas nações no contexto internacional dependem, em grande medida, da implementação pelos governos estaduais e municipais. Acentuando, assim, a necessidade de participação destes atores na formulação das políticas climáticas, bem como o seu potencial para influenciar os debates nacionais e internacionais em curso (Costa Da Silva, 2015; Acuto; Kaltofen, 2018).
Este artigo parte da hipótese de que a difusão internacional de normas e práticas no âmbito do regime climático desencadeia um processo de implementação local de políticas
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públicas destinadas ao enfrentamento dos desafios climáticos. A fim de realizar essa investigação, o objeto de estudo selecionado é o Consórcio da Amazônia Legal (CAL), uma autarquia composta pelos nove estados brasileiros que integram a região da Amazônia Legal. O Consórcio tem se destacado por suas iniciativas, tanto em âmbito nacional quanto internacional, direcionadas para a promoção de políticas voltadas à mitigação das mudanças climáticas e à preservação do território amazônico. Com a constituição do Consórcio, os estados da região visavam concentrar recursos e esforços em um abrangente projeto de desenvolvimento regional, conciliando a preservação ambiental com a criação de oportunidades de emprego e renda para a população local (Cal, 2019a).
Para atingir seus objetivos, o Consórcio tem utilizado mecanismos intergovernamentais nacionais, mediante articulações com diferentes órgãos do governo federal, mas também tem buscado ativamente canais internacionais diretos por meio de parcerias com organizações internacionais, bancos de desenvolvimento e governos estrangeiros. Destaca-se a participação ativa do Consórcio nas Conferências das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (COPs), consideradas o principal fórum internacional para discussão de medidas para mitigação das mudanças climáticas. Durante as COPs, o Consórcio aproveita a visibilidade internacional para apresentar os projetos em desenvolvimento. Em especial, destaca-se o Plano de Recuperação Verde (PRV) elaborado pelo Consórcio (Cal, 2021a).
O PRV consiste em um projeto de desenvolvimento regional sustentável para redução das desigualdades econômicas e sociais. Tem sido um dos principais projetos divulgados pelo Consórcio internacionalmente, por se tratar de um plano de desenvolvimento atrelado a uma estratégia de transição para uma economia verde, inspirado em práticas internacionais. A partir do PRV, o Consórcio logrou desenvolver um plano estruturado e viável de desenvolvimento sustentável para a região, alinhado com a agenda climática global e que pode ser promovido internacionalmente em busca de apoio financeiro para sua efetivação (Cal, 2021a; Alvares; Rodrigues; Narita, 2021).
Com base nessa perspectiva, o presente estudo tem como objetivo investigar de que forma a participação ativa do Consórcio nas Conferências das Partes contribuiu para o desenvolvimento e a implementação local de políticas sociais globais para o enfrentamento das mudanças climáticas no território amazônico, sobretudo a partir do PRV. No decorrer deste artigo, será empreendido o esforço de responder à seguinte pergunta de pesquisa: O surgimento do Plano de Recuperação Verde resulta de um processo global de difusão de políticas sociais climáticas no âmbito das Conferências das Partes?
Natália Hedlund JARDIM
Para alcançar o objetivo proposto por este trabalho e responder à pergunta de pesquisa formulada, esse texto está estruturado em cinco seções. A primeira seção corresponde à presente introdução. A segunda seção, por sua vez, apresentará a revisão de literatura e o enquadramento teórico utilizados neste trabalho, enquanto a terceira seção apresentará o desenho metodológico adotado para a realização do estudo. A quarta seção apresentará o histórico da participação do Consórcio nas COPs e os resultados das ações empreendidas durante esses encontros, bem como se aprofundará no Plano de Recuperação Verde elaborado pela autarquia. Por fim, a quinta seção trará as considerações finais deste trabalho acerca do papel da atuação do Consórcio nas COPs na difusão de políticas públicas para o combate aos desafios climáticos na região amazônica.
Para compreender como normas e práticas desenvolvidas e difundidas em um contexto global podem resultar na implementação local de políticas públicas, é relevante considerar duas vertentes teóricas oriundas do debate sobre os impactos da globalização e da interdependência em contextos locais (Yeates, 2002). De um lado, destaca-se a literatura que analisa a transferência de políticas, a qual se concentra nos processos pelos quais conhecimentos em políticas públicas, arranjos administrativos, instituições e ideias de um determinado contexto político são empregados no desenvolvimento de políticas, estruturas administrativas e ideias em outro contexto político. Essa abordagem geralmente está associada a transferências diretas entre países e caracteriza-se como um processo que ocorre em momentos específicos no tempo (Dolowitz; Marsh, 2000; Kuhlmann et al., 2020).
Por outro lado, tem-se a literatura dedicada à difusão vertical, que se concentra no estudo de como as ideias e programas desenvolvidos em um contexto são difundidos em dois ou mais contextos simultaneamente. Esse campo de estudo é especialmente voltado para a análise da difusão de políticas públicas que foram concebidas ou promovidas com a participação de atores intermediários no processo, tais quais organizações ou regimes internacionais, e sua subsequente adaptação nos âmbitos políticos de governos nacionais ou subnacionais diversos. Esta abordagem é caracterizada por processos de difusão que ocorrem em padrões de ‘ondas’ de adoção ou descontinuação dessas políticas, influenciados por momentos e contextos específicos (Kuhlmann et al., 2020; Oliveira; Faria, 2017).
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Para os propósitos deste estudo, a literatura relacionada à difusão de políticas apresenta- se como a abordagem mais adequada para subsidiar a análise da atuação do Consórcio da Amazônia Legal nas Conferências das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima. Essa perspectiva revela-se especialmente pertinente para compreender como o engajamento no regime internacional se traduziu na implementação de políticas públicas de âmbito local voltadas ao enfrentamento das mudanças climáticas na região amazônica.
Inicialmente, é importante considerar a ampla gama de atores que participam ativamente do processo de difusão de políticas públicas. A entidade receptora das políticas, seja ela a nível nacional ou subnacional, se caracteriza pela presença de diversos agentes, incluindo partidos políticos, grupos de interesse e agências burocráticas. Essa abertura da “caixa preta” da unidade receptora e a diferenciação entre os distintos atores envolvidos no processo permite decifrar a maneira pela qual as políticas públicas disseminadas são selecionadas, incorporadas e modificadas pelo contexto e condições locais. Ademais, permite discernir o papel desempenhado por cada ator nesse processo, o qual é composto por distintas etapas (Kuhlmann et al., 2020). No intuito de aprofundar a compreensão do papel desempenhado pelos agentes promotores dessa difusão, pode-se recorrer complementarmente à vertente da literatura de difusão preocupada em explicar e analisar as comunidades epistêmicas e instrument constituencies neste contexto.
Especialmente na agenda climática, a participação das comunidades epistêmicas e das instrument constituencies é destacada na definição e vocalização dos problemas a serem abordados pelos governos, bem como dos instrumentos e ferramentas a serem utilizados para endereçar estes problemas na forma de políticas públicas. Há uma similaridade no que tange aos atores que compõem estas duas comunidades. Ambos atuam em redes e são formados por atores diversos do âmbito acadêmico, científico e governamental que compartilham de interesses e opiniões convergentes. A distinção fundamental entre esses dois grupos reside no propósito que norteia suas atividades, pois enquanto a comunidade epistêmica é composta por especialistas na produção de conhecimento, as instrument constituencies se constituem por especialistas na configuração e aplicação de instrumentos de políticas públicas (Haas, 1992; Oliveira; Bichir, 2021).
Nesse contexto, a agenda climática se destaca como um dos principais exemplos de uma temática engajada em estabelecer uma conexão entre o conhecimento e a formulação de políticas públicas. Nesta agenda, as comunidades epistêmicas se dedicam a definir os problemas
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que integram a pauta com base na sua interpretação dos dados científicos e a levar estas questões à atenção dos principais agentes governamentais de interesse (Haas, 1992). As instrument constituencies, por sua vez, concentram seus esforços na concepção, desenvolvimento, implementação e difusão de determinadas ferramentas e modelos de políticas públicas que consideram mais apropriadas para endereçar tais desafios, como é o caso dos mecanismos de REDD+ ou o mercado de carbono, concebidos com a finalidade de promover a redução do desmatamento e das emissões de gases de efeito estufa mediante incentivos financeiros (Béland; Howlett; Mukherjee, 2017).
É imprescindível ressaltar, contudo, que os atores que se encontram no polo receptor da difusão de políticas não assumem uma postura passiva a este processo, pelo contrário, desempenham um papel ativo na seleção das políticas a serem adotadas. Enquanto a entidade difusora se empenha em promover a implementação de suas políticas, alinhando-as com suas próprias normas e valores, o ator receptor procura, igualmente, beneficiar-se desse processo em consonância com seus objetivos internos. Em muitos casos, o êxito da difusão requer que o governo receptor adote as reformas propostas como parte integrante de sua própria agenda, adaptando-as aos seus interesses particulares e contexto local. Essa dinâmica pode, inclusive, resultar em formas de resistência ao processo de difusão (Kuhlmann et al., 2020; Seekings, 2019).
Com o objetivo de aprofundar a análise sobre o objeto de estudo, o Consórcio da Amazônia Legal, e examinar como o processo de difusão de políticas se manifesta no contexto interno da região amazônica por meio dessa autarquia, a perspectiva institucionalista apresenta- se como uma abordagem teórica complementar de grande relevância. Essa perspectiva mostra- se particularmente adequada para enriquecer a literatura sobre difusão internacional, especialmente ao buscar compreender o comportamento do ator receptor e suas motivações para adotar ideias e instrumentos de política no cenário global como forma de enfrentar desafios locais. No campo das políticas públicas, instituições em níveis nacional e subnacional estão cada vez mais sujeitas à influência de atores globais, ou, em muitos casos, atuam elas próprias como agentes de interesse no âmbito internacional (Orenstein, 2005).
Nesse contexto, é relevante salientar que o Consórcio da Amazônia Legal já representa, por si só, um mecanismo criado pelos estados amazônicos com um propósito específico em mente. Os consórcios interestaduais e intermunicipais surgiram como resposta a uma carência de cooperação e coordenação entre os diferentes níveis de governo do sistema federativo brasileiro, sobretudo entre aqueles que compartilham fronteiras geográficas ou enfrentam
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desafios regionais semelhantes. Por meio do estabelecimento de parcerias consorciais, estados e municípios obtêm uma maior celeridade e capacidade na implementação de políticas públicas e serviços, uma vez que os consórcios possibilitam a realização de aquisições conjuntas, a contratação de empréstimos, tanto nacionais quanto internacionais, e a articulação da região perante o governo federal, instâncias governamentais estrangeiras e organismos internacionais (Carlos; Trevas, 2013).
Com o apoio da perspectiva institucionalista, é possível alcançar uma compreensão mais aprofundada acerca de como a institucionalização do Consórcio viabilizou uma ação conjunta mais substancial e coordenada por parte dos estados no enfrentamento dos desafios regionais, difundindo os projetos amazônicos não somente dentro dos estados-membros, mas também junto ao nível governamental federal e atores internacionais. Nesse contexto, as instituições facilitam a disseminação e promoção das ideias de um grupo específico, tornando mais eficiente a consecução de seus objetivos. Dessa maneira, pode-se conceber o Consórcio como uma instituição intermediária entre os ideais dos estados da região e o seu acesso às instâncias decisórias da política externa e atores internacionais relevantes (Yee, 1996).
Para Yee (1996), a influência das ideias através das instituições pode ocorrer de três formas principais. Em primeiro lugar, a partir da intervenção de uma comunidade epistêmica especializada em uma área de conhecimento no processo de tomada de decisão dos atores formuladores das políticas. Ao difundirem suas ideias e influenciarem os posicionamentos destes atores, as comunidades conseguem atuar indiretamente no processo de desenvolvimento das políticas. Outra maneira pela qual essa influência ocorre é por meio da incorporação direta dos ideais promovidos dentro das organizações, de maneira que as próprias instituições fornecem suporte organizacional e meios de expressão para que as ideias possam se desenvolver através de mecanismos legais, procedimentos e regras organizacionais (Hass, 1992; Sikkink, 1991).
Em uma terceira via de influência, considerada a mais promissora dentre as três delineadas por Yee (1996), as instituições influenciam o processo de formulação de políticas ao exercer controle sobre as ideias que chegam à esfera política de interesse. Ao facilitar ou dificultar a entrada de portadores de perspectivas distintas na estrutura organizacional, as instituições desempenham um papel fundamental na configuração do espectro de ideias que acessam os formuladores de políticas, os quais recorrem frequentemente à orientação de instituições externas. Uma vez que as ideias conseguem acessar o âmbito dos formuladores, as instituições podem influenciar também a viabilidade política e administrativa destas, ao garantir
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o apoio de organizações políticas externas ao governo e ao facilitar a implementação e o apoio dos projetos propostos junto aos tomadores de decisão (Hall, 1989).
Dessa forma, este artigo se propõe a empreender uma análise fundamentada na revisão da literatura de difusão de políticas públicas, com o apoio da perspectiva institucionalista. Os tópicos subsequentes deste trabalho se dedicarão a uma análise mais aprofundada sobre o modo como normas e práticas desenvolvidas e difundidas em um contexto global podem levar a um processo de implementação local de políticas. A seguir, será apresentado o delineamento metodológico que orientará a condução deste estudo.
À luz da discussão teórica apresentada na seção anterior, o presente estudo se concentra na análise da atuação do Consórcio da Amazônia Legal nas Conferências das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, bem como no exame do seu Plano de Recuperação Verde, concebido como um projeto de desenvolvimento regional vinculado a uma estratégia de alinhamento internacional. A análise aqui empreendida abrange o período compreendido entre 2017, data de institucionalização do Consórcio, e 2022, coincidindo com a realização da 27ª Conferência das Partes, a mais recente até a data atual. Tem-se como objetivo investigar de que maneira a participação ativa do Consórcio nas COPs contribuiu para o desenvolvimento e a implementação local de políticas públicas para o enfrentamento das mudanças climáticas no território amazônico.
Para alcançar o objetivo proposto, este trabalho utilizará uma abordagem de cunho qualitativo. A pesquisa será pautada no exame da literatura pertinente do campo e no estudo de caso do Consórcio da Amazônica Legal. Esta delimitação do objeto de estudo foi estabelecida com a finalidade de realizar uma investigação aprofundada sobre a formulação de políticas, as interações entre os atores e suas motivações. Conforme observado por Blatter e Haverland (2012), em análises dessa natureza é essencial considerar o contexto, as dinâmicas políticas e econômicas e os atores envolvidos. À vista disso, o enfoque em um estudo de caso específico permite abordar essas dimensões de maneira aprofundada. Para Cunha e Araújo (2018), pesquisas que visam investigar as motivações e formas em que determinados fenômenos sociais ocorrem podem se beneficiar de estudos aprofundados destes fenômenos, tomando como objeto de estudo um caso individual que seja teórica ou substantivamente relevante para a análise.
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Dessa forma, propõe-se a condução de um estudo em duas fases, empregando tanto fontes primárias quanto secundárias. A análise das fontes primárias será conduzida por meio do método de análise documental, tendo como base relatórios e outros documentos oficiais. Inicialmente, será analisada a atuação do Consórcio nas COPs, examinando sua participação nas discussões e decisões tomadas ao longo do evento. Posteriormente, será investigado o PRV, um projeto de desenvolvimento regional concebido pelo Consórcio com a finalidade de promover uma estratégia de transição para uma economia verde na região.
A fase inicial deste estudo compreenderá uma análise de fontes primárias. As fontes utilizadas serão os documentos oficiais divulgados pelo Consórcio. O portal on-line da autarquia disponibiliza um considerável repositório de documentos relacionados à sua institucionalização e estrutura organizacional, atas de reuniões das diversas instâncias da entidade, documentos de trabalho, bem como os projetos e programas por ela desenvolvidos. Em especial, serão examinadas as cartas de pronunciamento conjunto divulgadas após a realização dos Fóruns dos Governadores da Amazônia, um espaço de diálogo que desde 2008 reúne os governadores dos nove estados da Amazônia Legal para debater propostas comuns de desenvolvimento sustentável da região.
Foram 25 edições do fórum realizadas até o presente momento. À cada edição, uma cidade da região recebe os chefes do Poder Executivo de cada estado para discussão de temas de interesse comum. Cada encontro possui agendas programáticas definidas, debatidas em câmaras setoriais organizadas para discussão dos temas propostos. Ao final de cada edição, os governadores elaboram uma carta com as principais demandas dos estados, dando visibilidade das reivindicações e projetos da região à sociedade civil e aos poderes federais, bem como apresentando os objetivos do Consórcio, as ações de longo prazo planejadas e as atividades executadas até o momento (Cal, 2019a). Nesta fase da pesquisa, serão analisadas 12 cartas, divulgadas entre 2017, ano de criação do Consórcio, e 2022, ano de realização da mais recente COP.
Dada a contemporaneidade da institucionalização do Consórcio, serão utilizadas como fontes auxiliares as matérias e agendas divulgadas oficialmente pelo portal on-line da autarquia e pelo portal de seus estados-membros, com o intuito de obter registros mais recentes das atividades da entidade. Na análise documental, frequentemente se faz necessário o uso de fontes complementares para a análise dos dados e contextualização das informações presentes nos documentos (Blatter; Haverland, 2012). Os documentos oficiais, complementados pelas matérias divulgadas nos portais, permitirão identificar o sequenciamento da participação do
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Consórcio nas COPs, bem como os resultados aferidos após os eventos. Será possível, assim, estabelecer uma relação entre a difusão de políticas no âmbito das COPs e a implementação de políticas púbicas para o enfrentamento das mudanças climáticas na região amazônica.
A segunda fase deste estudo, por sua vez, consistirá em uma análise complementar de documentos primários e de fontes bibliográficas secundárias pertinentes. O principal documento de análise a ser utilizado é o Resumo Executivo do Plano de Recuperação Verde, publicado em julho de 2021 pelo Consócio. Neste compreensivo documento, constam as motivações para a elaboração do PRV, os objetivos, o portfólio dos programas que compõem o plano, as formas de financiamento e os principais atores envolvidos na sua elaboração e implementação. A partir deste documento, será possível ter uma melhor compreensão do processo de desenvolvimento do PRV a partir da perspectiva do Consórcio, bem como das principais políticas a serem implementadas por meio da execução do plano.
Complementando a análise dos documentos primários, serão utilizadas também fontes bibliográficas secundárias relevantes. Entre essas, destacam-se artigos produzidos por atores envolvidos no desenvolvimento do PRV. De um lado, encontram-se textos publicados pelas instrument constituencies, grupos interessados no desenvolvimento e na promoção de instrumentos e ferramentas de políticas públicas voltadas ao enfrentamento das questões climáticas no território amazônico. Um exemplo notável é o documento intitulado An Agenda for the Development of the Amazon, publicado pela Amazon Concertation, uma rede de atores formada em 2020 com o objetivo de desenvolver soluções para a conservação e o desenvolvimento sustentável da região amazônica. Esse documento busca apresentar aprendizados e propostas voltadas ao desenvolvimento da região (Pagotto; Piazzon; Waack, 2022).
Por outro lado, têm-se os textos publicados pelos atores que compõem a comunidade epistêmica interessada na disseminação de conhecimento acerca dos principais desafios da região. Nesse contexto, merece destaque a participação de Laura Carvalho, economista e professora da Universidade de São Paulo, que atuou como consultora no desenvolvimento do Plano de Recuperação Verde junto ao Consórcio e, posteriormente, analisou o potencial impacto do PRV na economia amazônica. Como resultado dessa análise, tem-se o artigo “Estimação do impacto na produção e no emprego do Plano de Recuperação Verde da Amazônia Legal”, publicado pelo Centro de Pesquisa em Macroeconomia das Desigualdades da FEA/USP, o qual apresenta uma estimativa do impacto que o PRV pode gerar no cenário econômico da região amazônica no curto prazo (Carvalho, 2021; Marques; Carvalho; Lima, 2021).
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A partir destes documentos, será possível obter uma compreensão abrangente do PRV, abordando tanto a perspectiva do próprio Consórcio como a visão dos atores externos interessados na temática. Em conjunção com a análise da participação do Consórcio nas COPs, este estudo buscará estabelecer um panorama que permita compreender a conexão entre a difusão de políticas no contexto do regime climático global e a implementação local de políticas públicas por meio do PRV na região amazônica. Na seção subsequente, será detalhado o desenvolvimento dessas duas fases da pesquisa.
O Consórcio da Amazônia Legal desponta como um relevante ator na busca pelo desenvolvimento econômico aliado ao enfrentamento dos desafios climáticos. Criado em janeiro de 2017 e instituído oficialmente em março de 2019 pelos estados do Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Maranhão, Pará, Rondônia, Roraima e Tocantins, o Consórcio tem como objetivo principal impulsionar o desenvolvimento sustentável da Amazônia Legal e de seus estados-membros a partir da criação de uma agenda comum de projetos. Entre as finalidades estabelecidas pela autarquia, estão o fortalecimento do papel político e econômico dos estados amazônicos, a promoção de políticas para a mitigação das mudanças climáticas, o desenvolvimento de projetos voltados a uma economia de baixo carbono e a busca por investimentos e novas fontes de recursos para a preservação do território local (Cal, 2019a).
Desde a sua constituição, tem sido observado um aumento progressivo na participação do consórcio nas discussões internacionais da agenda climática. Neste regime, as organizações internacionais desempenham um papel de destaque no processo de difusão de políticas voltadas para a mitigação dos desafios climáticos, buscando influenciar o contexto das políticas públicas nacionais e locais das nações por meio de sua expertise técnica e conhecimento especializado, bem como estabelecendo diretrizes informais ou normas formais (Dion, 2008). Esta seção se propõe a realizar uma análise da atuação do Consórcio da Amazônia Legal nas Conferências das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, além de analisar o Plano de Recuperação Verde concebido por esta entidade.
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O Acordo de Paris é um relevante exemplo de cooperação internacional na agenda climática. Firmado em 2015 durante a 21ª Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, o acordo prevê o compromisso de redução das emissões de gases de efeito estufa pelos países signatários e ações para mitigação das consequências das mudanças climáticas. Anualmente, as nações signatárias do acordo se reúnem na Conferência das Partes com o propósito de avaliar o progresso das ações implementadas. Contudo, as COPs também têm se transformado em um espaço plural para a participação de atores diversos, como a sociedade civil, a comunidade epistêmica, o setor privado e atores subnacionais. Esses atores, juntamente com políticos e diplomatas da burocracia nacional, engajam-se nas discussões em curso, apresentando alternativas e defendendo seus interesses (Ollivier-Mrejen; Michel; Pham, 2018).
Entre as principais diretrizes definidas neste regime climático está a conciliação entre desenvolvimento econômico e mitigação das mudanças climáticas a partir de uma economia verde. Os países em desenvolvimento assumiram o compromisso de manter suas políticas de redução da pobreza e combate à desigualdade, mas alinhadas à redução da dependência de fontes de energia baseadas em combustíveis fósseis e à diminuição das emissões de carbono. Fomentando, assim, a eficiência no uso de recursos naturais e reduzindo os prejuízos à biodiversidade. Para alcançar tais objetivos, torna-se essencial a cooperação entre diferentes agentes políticos e setores da sociedade, tanto no âmbito dos governos nacionais como no das unidades subnacionais, as quais desempenham um papel fundamental na implementação e acompanhamento dos programas desenvolvidos (Cal, 2021a).
O Consórcio da Amazônia Legal tem avançado no alinhamento com a agenda climática global, fortalecendo o protagonismo da região amazônica na geopolítica climática por meio de instrumentos institucionais estabelecidos e de uma dinâmica intrarregional consolidada. A criação do Consórcio possibilitou uma atuação internacional mais autônoma por parte dos estados da região, além de promover a descentralização das políticas climáticas nacionais. Desde o início do processo de institucionalização do Consórcio, um dos principais objetivos dos estados amazônicos tem sido estabelecer contatos mais sólidos e diretos com organizações e atores internacionais. Como resultado, a participação internacional desses estados foi gradativamente ampliada, permitindo a construção de uma agenda conjunta para atuação em
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fóruns e eventos internacionais (Pagotto; Piazzon; Waack, 2022; Fórum Dos Governadores, 2017c).
Nesse contexto, as COPs têm contribuído para fortalecer o protagonismo dos atores subnacionais no regime climático, sendo percebidas como um fórum relevante para ampliar a visibilidade das regiões e atrair investimentos. Com o intuito de alcançar tal propósito, os governadores da região amazônica passaram a desempenhar um papel ativo nas conferências, iniciando sua participação por meio do Consórcio durante a COP-23, em 2017. Nesse ano, os estados da região realizaram conjuntamente o evento denominado Amazon Day, o qual se configurou como um espaço para apresentação do Consórcio ao cenário internacional. Objetivou-se externalizar os esforços e demandas dos estados da região perante a comunidade internacional, consolidados em uma frente unificada (Fórum Dos Governadores, 2017a; 2017b).
Em 2019, após o encerramento do período eleitoral no ano anterior, o Consórcio da Amazônia Legal retomou sua participação na Conferência das Partes (COP-25). Nessa edição, a atuação da autarquia foi mais discreta em comparação a 2017, com foco principal em discutir soluções para uma economia de baixa emissão de gases de efeito estufa junto à comunidade internacional. Os estados-membros participaram do evento Amazon-Madri, no qual apresentaram metas conjuntas para a redução das emissões de gases nocivos, além de planos de adesão ao mercado de carbono e ao mecanismo REDD+, que prevê recompensas financeiras para países em desenvolvimento pelos esforços na redução de emissões de carbono (Fórum Dos Governadores, 2019a; 2019b).
Na COP-26, o Consórcio marcou presença com um escritório próprio durante o evento. Durante a conferência, foram realizadas reuniões e encontros estratégicos com potenciais fontes de financiamento, com o objetivo de mobilizar recursos provenientes da cooperação internacional e do setor privado para apoiar iniciativas ambientais e econômicas nos estados da região. Entre os encontros realizados, destaca-se a reunião com o Líder Global de Mudanças Climáticas do Banco Interamericano de Desenvolvimento, o diálogo com o Ministro do Meio Ambiente Internacional do Reino Unido, a assinatura de um Memorando de Entendimento com a organização LEAF, e a reunião com o Diretor Executivo do Green Climate Fund. Nessas ocasiões, os representantes do Consórcio apresentaram as iniciativas do bloco e discutiram possibilidades de investimento e cooperação internacional (Cal, 2021b).
Na edição seguinte da COP, realizada em 2022, o Consórcio expandiu ainda mais o seu espaço dentro do evento com o Amazônia Legal Hub, composto por um lounge, duas salas e
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um miniauditório, no qual foram realizados 40 painéis ao longo da conferência. Neste ano, os estados do Consórcio destacaram seus avanços com as iniciativas de desenvolvimento sustentável e economia verde na região e apresentaram os projetos em desenvolvimento, em busca de recursos externos e de compradores para seus créditos de carbono. Entre as iniciativas apresentadas estão os avanços com os programas de REDD+ e venda de créditos de carbono histórico nos estados do Tocantins, Amazonas, Amapá e Rondônia, os avanços nas políticas de regularização ambiental e fundiária nos estados do Acre e Pará e a apresentação do Plano de Bioeconomia do Pará, do Plano Carbono Neutro do Mato Grosso e do Plano de Desenvolvimento Sustentável do Acre (Cal, 2022d).
Nesta edição da conferência, foi consolidada uma das principais parcerias do Consórcio, o Fundo Multidoadores das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável da Amazônia. A criação do fundo foi objeto de discussão entre os atores envolvidos durante um período de dois anos, tendo sido estabelecido após a assinatura do Memorando de Entendimento com a Organização das Nações Unidas (ONU) e da formação do Grupo Temático sobre o Desenvolvimento Sustentável da Amazônia Legal Brasileira, cujo propósito era debater a concepção do fundo. A concretização do projeto, contudo, ocorreu após o desenvolvimento do PRV pelo Consórcio. Por meio das metas estipuladas para o combate ao desmatamento na região, para a redução da emissão de gases de efeito estufa e para a utilização do potencial da Amazônia para geração de emprego e renda a partir de uma economia verde, o plano desempenhou um papel fundamental de apoio aos esforços de captação de recursos por parte do Consórcio (Cal, 2022d; ONU, 2022).
A partir dos contatos estabelecidos internacionalmente e da participação ativa nas COPs, o Consórcio buscou dialogar diretamente com atores externos para articular em favor das políticas climáticas, do desenvolvimento de um mercado de carbono na Amazônia, do fortalecimento das ações de prevenção e combate ao desmatamento na região e da retomada de fundos para captação de recursos internacionais para projetos. Estas iniciativas contribuíram para uma maior visibilidade da região perante o cenário internacional de maneira independente ao governo federal, auxiliando nos esforços da autarquia para o compartilhamento de conhecimento e expertise e captação de recursos, de modo a diminuir a dependência dos projetos amazônicos aos recursos federais (Cal, 2022d).
Além da motivação de natureza financeira, a participação ativa do Consórcio nas COPs e as articulações com atores internacionais motivaram a autarquia a defender junto ao governo federal a candidatura do Brasil para sediar a COP-30, a ser realizada em 2025. A relevante
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participação do Consórcio na COP-27 e a centralidade da temática amazônica nas discussões durante a conferência fortaleceram a candidatura da região perante o quadro das Nações Unidas. Após a formalização da candidatura do Brasil, as Nações Unidas selecionaram a cidade de Belém, no estado do Pará, para sediar 30ª edição da conferência, posicionando o Consórcio da Amazônia Legal como protagonista nas discussões globais da temática climática (Brasil, 2023).
O Plano de Recuperação Verde do Consórcio da Amazônia Legal é um programa abrangente de políticas públicas, fortemente inspirado em um movimento internacional para promoção do crescimento econômico sustentável. Sua principal inspiração remonta ao Global Green New Deal, um conjunto de políticas públicas divulgado pelo Programa das Nações Unidas para o Meio-Ambiente (PNUMA) em 2009, bem como aos Green Deals subsequentemente implementados pelos Estados Unidos, União Europeia e República Popular da China. O programa original do PNUMA delineou diretrizes aos países para a promoção do desenvolvimento econômico alinhado à preocupação ambiental e à redução dos fatores causadores das mudanças climáticas. Em sua concepção, o PNUMA visava fornecer orientações técnicas e conhecimento para auxiliar as nações na recuperação econômica após a crise global de 2008 (Alvares; Rodrigues; Narita, 2021).
Os Green New Deals mencionados tinham como objetivo reduzir a dependência em atividades econômicas baseadas na emissão de gases nocivos e promover o uso de fontes renováveis de energia. Entretanto, estes planos tinham como foco primordial a transição da matriz energética dos países, nos quais a produção e uso de energia representam 75% das emissões de gases do efeito estufa. Em contraste, no caso amazônico, as principais fontes de gases prejudiciais ao meio-ambiente são as emissões provenientes do desmatamento ilegal e a produção de metano associada à pecuária na região, muitas vezes associada a empregos informais e atividades ilegais. Tornou-se necessário, dessa forma, uma adaptação dos planos globais ao contexto local dos estados amazônicos (European Comission, 2019; Alvares; Rodrigues; Narita, 2021).
Outra característica que distingue o PRV dos demais Green Deals reside no fato de ser um plano desenvolvido por atores subnacionais, mobilizado pela atuação dos nove estados- membros do Consórcio e não diretamente pela administração federal. O foco inicial do plano é endereçar os problemas estruturais da Amazônia Legal, tais quais o desmatamento ilegal, as
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dificuldades de inovação e capacitação da mão-de-obra local e o subaproveitamento do potencial da bioeconomia. O Plano engloba 12 programas, divididos em quatro eixos de ação: freio ao desmatamento; desenvolvimento produtivo sustentável; tecnologia verde e capacitação; e infraestrutura verde. Para cada eixo, são estipuladas metas para o combate ao desmatamento na região, a redução da emissão de gases nocivos e a utilização do potencial da Amazônia para geração de emprego e renda a partir de uma economia verde (Cal, 2021a).
O desenvolvimento do PRV foi fundamentado na compreensão de que a realidade socioeconômica da região amazônica, marcada por índices reduzidos de desenvolvimento, elevadas taxas de desemprego e uma economia informal proeminente, demandava uma adaptação dos modelos de recuperação verde concebidos internacionalmente. Reconheceu-se que a simples erradicação do desmatamento ilegal não seria suficiente para solucionar as questões estruturais da região. Junto aos esforços para conter a degradação ambiental, seria imprescindível a implementação de políticas públicas que fomentassem alternativas de emprego e renda para a parcela da população cuja subsistência está associada ao desmatamento e à pecuária ilegal. Assegurando, assim, um crescimento econômico sustentável (Carvalho, 2021).
Dois programas delineados pelo PRV já estão em implementação. O primeiro, o Programa de Controle de Desmatamento, propõe uma ação coordenada entre os estados- membros para conter o desmatamento na região. Para tal, os estados buscam investimentos em inovação tecnológica para aumentar a produção sem a necessidade de ampliar a área produtiva e remunerar as populações amazônicas pela prestação de serviços ambientais. O segundo programa implementado, o Plano Regional de Fortalecimento da Bioeconomia e Cadeias Produtivas de Baixo Carbono, por sua vez, tem como objetivo aprimorar o ecossistema das cadeias produtivas de baixo carbono na região, a partir de políticas públicas para promoção da bioeconomia, de processos de produção inovadores e da implementação de tecnologia para redução das emissões de carbono na agricultura (Cal, 2022e; 2022f).
No cenário internacional, o PRV demonstra um compromisso por parte do Consórcio para a implementação de projetos concretos na região. Com um plano de desenvolvimento sólido e coeso, o Consórcio passou a apresentar maior credibilidade aos seus esforços perante potenciais fontes de recursos nacionais e internacionais. Os objetivos delineados pelo plano para zerar o desmatamento ilegal e caminhar para uma economia verde estão em consonância com os propósitos estabelecidos nas COPs e defendidos pela comunidade internacional. Com este alinhamento de expectativas, o Consórcio almejou atrair maiores recursos junto a fundos
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internacionais e nações estrangeiras que financiam projetos de redução da emissão dos gases causadores do efeito estufa. Direcionando, assim, os recursos internacionais empregados na Amazônia em um projeto de desenvolvimento econômico integrado e abrangente. (Cal, 2021a; Alvares; Rodrigues; Narita, 2021).
Além de ter sido inspirado em diretrizes estabelecidas pelas Nações Unidas, o PRV também contou com o apoio técnico e consultoria da ONU durante sua elaboração, por meio do Grupo Temático sobre o Desenvolvimento Sustentável da Amazônia, brevemente mencionado na seção anterior. O principal desdobramento do grupo temático foi a criação do Fundo Multidoadores, com a liderança da Organização para Alimentação e Agricultura e do PNUMA, além da participação de outras 17 agências da ONU. O fundo foi constituído no formato de uma plataforma de financiamento, aberta à participação de governos, empresas e sociedade civil. Seria a segunda vez que a ONU organiza um fundo com este perfil na América Latina, tendo o primeiro fundo sido destinado a auxiliar as forças de paz na Colômbia. O diferencial do novo fundo reside no fato de ser destinado ao Consórcio e não ao governo federal, colocando os estados subnacionais no centro das decisões dos processos a serem financiados (Cal, 2022d; ONU, 2022).
Logo após o lançamento do PRV, o Centro de Pesquisa em Macroeconomia das Desigualdades da Universidade de São Paulo conduziu estimativas sobre o impacto que o plano pode gerar na produção e no emprego na região amazônica em um horizonte de curto prazo. Constatou-se que a partir do investimento inicial planejado de 1 bilhão de reais, o PRV tem potencial para a criação de até 400 mil novos empregos na região, além de um impacto de até 3,7 bilhões de reais na produção da indústria local. Como resultado, estima-se que o plano possa elevar o PIB dos estados amazônicos em 0,5% e absorver 25% da população desempregada. Com o PRV, o interesse mundial sobre a temática amazônica se materializa em parcerias concretas de financiamento para os projetos da região, cujos resultados já podem ser observados (Marques; Carvalho; Lima, 2021).
Este estudo se concentrou na análise da atuação do Consórcio da Amazônia Legal nas Conferências das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, bem como no exame do seu Plano de Recuperação Verde, à luz da literatura de difusão e da perspectiva institucionalista. Almejou-se oferecer uma contribuição ao campo de estudo da
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difusão de políticas públicas, visando aprimorar o entendimento acerca do papel desempenhado pelos governos locais nesse processo, bem como expandir a literatura da temática. Partiu-se da hipótese de que a difusão internacional de normas e práticas no âmbito do regime climático desencadeia um processo de implementação local de políticas públicas destinadas ao enfrentamento dos desafios climáticos.
O objetivo principal da pesquisa consistiu em investigar que forma a participação do Consórcio nas Conferências das Partes contribuiu para o desenvolvimento e a implementação local de políticas públicas para o enfrentamento das mudanças climáticas no território amazônico, sobretudo a partir do PRV. No decorrer do artigo, buscou-se responder à seguinte pergunta de pesquisa: O surgimento do Plano de Recuperação Verde resulta de um processo global de difusão de políticas públicas no âmbito das Conferências das Partes?
Com o auxílio da literatura de difusão, foi possível compreender de que modo o envolvimento do Consórcio no regime climático internacional se traduziu na implementação de políticas públicas de caráter local destinadas ao enfrentamento das questões climáticas na região amazônica. Verificou-se que desde a sua constituição, o Consórcio buscou estabelecer diálogos diretos com atores internacionais, buscando articular em prol do desenvolvimento da região. Isso se deu por meio de uma participação crescente na COPs, bem como a partir do alinhamento de suas ações ao discurso predominante no regime climático, enfatizando o desenvolvimento econômico em consonância com princípios de uma economia verde.
Ao complementar esta literatura com a perspectiva institucionalista, foi possível analisar como a institucionalização do Consórcio viabilizou uma cooperação mais robusta e coordenada entre os estados para o enfrentamento dos desafios regionais. Isso resultou na disseminação dos projetos amazônicos não apenas entre os estados-membros, mas também em níveis governamentais nacionais e internacionais. Nesse contexto, o Consórcio desempenhou um papel facilitador na promoção das ideias dos estados da região perante o regime climático, auxiliando na idealização e implementação de um projeto para promoção do crescimento econômico da região, aliado a um desenvolvimento mais sustentável.
Ao abrir a “caixa preta” do processo de difusão, foi possível identificar os distintos atores envolvidos e as etapas que compuseram esse processo. Destaca-se a iniciativa proativa dos governadores da região ao se inserirem no regime climático global por meio das COPs, buscando explorar oportunidades internacionais em prol de seus interesses. Paralelamente, destaca-se o papel das organizações internacionais nesse cenário, com ênfase no Programa das
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Nações Unidas para o Meio Ambiente, que ofereceu suporte técnico e financeiro para a concepção e implementação das políticas propostas pelo Consórcio.
Verificou-se que os objetivos delineados pelo PRV de erradicação do desmatamento ilegal e transição para uma economia verde estão alinhados com os propósitos estabelecidos nas COPs e difundidos pelo regime climático internacional. Com este alinhamento de expectativas, o Consórcio almejou atrair maiores recursos por parte dos atores internacionais para a implementação das políticas públicas propostas. Um exemplo tangível desse esforço é a materialização do Fundo Multidoadores das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável da Amazônia após o lançamento do PRV.
Ainda que o desenvolvimento do PRV tenha sido inspirado por planos internacionais semelhantes, oriundos de organizações internacionais e de nações estrangeiras, houve um processo de adaptação ao contexto específico da região amazônica. Nesse sentido, evidencia- se que o Consórcio não adotou uma postura passiva nesse processo, mas ativamente desempenhou um papel na adaptação das políticas propostas pelo regime às particularidades locais da região amazônica e aos seus objetivos de desenvolvimento específicos.
O PRV demonstrou um compromisso por parte do Consórcio para a implementação de projetos concretos na região. Com um plano de desenvolvimento sólido e coeso, o Consórcio passou a apresentar maior credibilidade aos seus esforços perante potenciais fontes de financiamento nacionais e internacionais. Com isso, o Consócio tem conseguido renovar o protagonismo da região amazônica na temática climática, como exemplificado pela escolha da região para sediar a 30ª edição da Conferência das Partes, a ser realizada em 2025.
O presente estudo apresenta uma contribuição inovadora ao campo ao analisar como o movimento global dos Green New Deals alcançou uma dimensão local no contexto amazônico e, simultaneamente, ao examinar como uma concertação de governadores locais conseguiu inserir-se no regime climático global, renovando o protagonismo da região amazônica. Nesse sentido, o artigo contribui para o campo da difusão de políticas ao interpretar esse processo como uma interação bilateral, moldada tanto por dinâmicas globais quanto por iniciativas regionais.
Natália Hedlund JARDIM
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