Teoria & Pesquisa: Revista de Ciência Política, São Carlos, v. 32, n. esp. 3, e023029, 2023. e-ISSN: 2236-0107
DOI: https://doi.org/10.14244/tp.v32iesp.3.1037 1
A GUINADA À DIREITA NO URUGUAI, SUA ECONOMIA POLÍTICA E
POLÍTICA EXTERNA (2020-2023): IMPULSOS E FREIOS
EL GIRO A LA DERECHA EN URUGUAY, SU ECONOMÍA POLÍTICA Y LA POLÍTICA
EXTERIOR (2020-2023): IMPULSOS Y FRENOS
THE RIGHT-WING TURN IN URUGUAY, ITS POLITICAL ECONOMY AND
FOREIGN POLICY (2020-2023): IMPULSES AND BRAKES
Cecilia ROCHA-CARPIUC1
e-mail: cecilia.rocha@cienciassociales.edu.uy
Camilo LÓPEZ BURIAN2
e-mail: camilo.lopez@cienciassociales.edu.uy
Diego HERNÁNDEZ NILSON3
e-mail: diego.hernandez@cienciassociales.edu.uy
Como referenciar este artigo:
ROCHA-CARPIUC, C.; LÓPEZ BURIAN, C.; HERNÁNDEZ
NILSON, D. A guinada à direita no Uruguai, sua economia política
e política externa (2020-2023): impulsos e freios. Teoria &
Pesquisa: Revista de Ciência Política, São Carlos, v. 32, n. esp. 3,
e023029, 2023. e-ISSN: 2236-0107. DOI:
https://doi.org/10.14244/tp.v32iesp.3.1037
| Submetido em: 29/04/2023
| Revisões requeridas em: 12/06/2023
| Aprovado em: 19/10/2023
| Publicado em: 20/12/2023
Editores:
Profa. Dra. Simone Diniz
Prof. Dr. Eduardo de Lima Caldas
Profa. Dra. Mércia Kaline Freitas Alves
Dr. Vinícius Silva Alves
Editor Adjunto Executivo:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Universidad de la República, Uruguai. Professora Adjunta do Departamento de Ciência Política da Faculdade
de Ciências Sociais.
2
Universidad de la República, Uruguai. Pesquisador Nível I do Sistema Nacional de Pesquisadores do Uruguai.
Professor adjunto do Departamento de Ciência Política da Faculdade de Ciências Sociais e do Grupo de Estudos
de Política e Relações Internacionais da Faculdade de Direito.
3
Universidad de la República, Uruguai. Pesquisador Nível I do Sistema Nacional de Pesquisadores do Uruguai.
Professor Adjunto do Programa de Estudos Internacionais, Unidade Multidisciplinar, Faculdade de Ciências
Sociais.
A guinada à direita no Uruguai, sua economia política e política externa (2020-2023): impulsos e freios
Teoria & Pesquisa: Revista de Ciência Política, São Carlos, v. 32, n. esp. 3, e023029, 2023. e-ISSN: 2236-0107
DOI: https://doi.org/10.14244/tp.v32iesp.3.1037 2
RESUMO: A guinada à direita no Uruguai, impulsionada por uma coalizão de partidos
liderada pelo presidente Luis Lacalle Pou, introduziu importantes reformas no âmbito
doméstico. Com base na Teoria Liberal das Relações Internacionais e na Economia Política
Comparada, mostramos como as coalizões socioeconômicas que sustentam o governo têm
obtido a satisfação de muitas de suas preferências em várias políticas públicas, com foco em
áreas-chave da economia política. Ao mesmo tempo, na política externa, têm sido promovidas
mudanças coerentes com esse modelo doméstico. No entanto, essas mudanças não têm se
concretizado, na medida em que as dinâmicas políticas internacionais, especialmente as sub-
regionais, atuam como um obstáculo para a concretização dos objetivos do governo em
questões internacionais.
PALAVRAS-CHAVE: Política externa. Uruguai. Economia política. Partidos de direita.
RESUMEN: El giro a la derecha en Uruguay, impulsado por una coalición de partidos
liderada por el presidente Luis Lacalle Pou, ha introducido importantes reformas en el
ámbito doméstico. Con base en la Teoría Liberal de las Relaciones Internacionales y la
Economía Política Comparada, mostramos cómo las coaliciones socioeconómicas que
sustentan al gobierno han obtenido la satisfacción de muchas de sus preferencias en varias
políticas públicas, con foco en áreas claves de economía política. En política exterior
también se han promovido cambios concordantes con este modelo doméstico. Sin embargo,
estos no han logrado concretarse de la misma forma que aquellos otros, en la medida que las
dinámicas políticas internacionales, especialmente las subregionales, se constituyen en un
freno para la concreción de los objetivos del gobierno en materia internacional.
PALABRAS CLAVE: Política exterior. Uruguay. Economía política. Partidos de derecha.
ABSTRACT: The right-wing turn in Uruguay, driven by a coalition of parties led by
President Luis Lacalle Pou, has introduced significant reforms in the domestic sphere. Based
on the Liberal Theory of International Relations and Comparative Political Economy, we
demonstrate how the socio-economic coalitions supporting the government have achieved the
satisfaction of many of their preferences in various public policies, with a focus on key areas
of political economy. Furthermore, in foreign policy, changes consistent with this domestic
model have been promoted. However, they have not been realized to the extent that
international political dynamics, especially sub regional ones, act as a hindrance to the
government's objectives in international matters.
KEYWORDS: Foreign policy. Uruguay. Political economy. Right-wing parties.
Cecilia ROCHA-CARPIUC; Camilo LÓPEZ BURIAN e Diego HERNÁNDEZ NILSON
Teoria & Pesquisa: Revista de Ciência Política, São Carlos, v. 32, n. esp. 3, e023029, 2023. e-ISSN: 2236-0107
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Introdução
Em 2020, uma coalizão majoritária de cinco partidos de direita e centro-direita
assumiu o poder no Uruguai, após 15 anos de governo de esquerda. Essa mudança faz parte
de um ciclo político mais amplo de avanço da direita na América Latina (MONESTIER;
VOMMARO, 2021; LUNA; ROVIRA KALTWASSER, 2021). O novo governo, liderado pelo
presidente Luis Lacalle Pou, do Partido Nacional (PN), é guiado por uma série de diretrizes
programáticas que expressam uma clara mudança de direção nas políticas públicas em relação
às orientações dos governos da Frente Ampla (FA). A mudança pode ser observada em áreas-
chave da economia política e teve seu correlato na política externa. Este artigo explora essas
transformações, analisando os elementos que favorecem seu impulso e seus freios, com base
em fatores domésticos e sistêmicos (regionais e globais).
A análise baseia-se em duas premissas teóricas. A primeira pressupõe que, em sistemas
partidários programáticos, a alternância partidária em termos do signo político do governo
implica mudanças no conteúdo substantivo das políticas públicas (BOIX, 1998). No caso em
questão, essa mudança política ocorre em um país com um sistema partidário
institucionalizado e, portanto, com padrões de competição interpartidária estáveis, raízes
profundas no tecido social e legitimidade tanto dos atores partidários quanto do processo
eleitoral (MAINWARING; SCULLY, 1995). Os partidos uruguaios são programáticos,
fracionados e altamente disciplinados (CHASQUETTI, 2014), e ocupam um lugar central no
sistema político (CAETANO et al., 1987). Análises anteriores mostram como, nesse contexto,
a política externa uruguaia pode ser lida como uma política de partidos programáticos e
governistas, como outras políticas públicas, sem negar as especificidades dessa política
(LÓPEZ BURIAN, 2015a).
A segunda refere-se à estreita relação entre a política interna e a política internacional.
Supomos que a política externa está ligada aos principais componentes do modelo de
economia política que um governo implementa, especialmente as políticas econômicas,
aquelas relacionadas à regulamentação das relações de trabalho e ao bem-estar social.
Principalmente quando a política externa tem um forte componente econômico comercial,
como no caso que estamos analisando. Nesse contexto, a política externa é funcional a esse
modelo de economia política e, ao mesmo tempo, pode envolver decisões com impactos
distributivos. Entendemos que a articulação de elementos analíticos da Economia Política
Comparada e de contribuições da Teoria Liberal das Relações Internacionais e da Análise de
Política Externa nos permite abordar adequadamente a relação entre ambas as dimensões,
A guinada à direita no Uruguai, sua economia política e política externa (2020-2023): impulsos e freios
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dando especial atenção à influência que os processos políticos domésticos têm sobre a política
externa, na qual atores que podem ocupar posições assimétricas se engajam em um jogo de
cooperação e conflito que informa os resultados da política (MORAVCSIK, 1997; PUTNAM,
1988).
A partir dessa base teórica e de uma análise empírica do caso que se baseia em uma
revisão de várias fontes (análise documental e de imprensa, dados de pesquisa, bibliografia),
argumentamos que as coalizões socioeconômicas que sustentam o governo de coalizão de
direita em exercício a partir de 2020 no Uruguai obtiveram a satisfação de muitas de suas
preferências em várias políticas públicas. Isso é especialmente verdadeiro em áreas-chave da
economia política, que, por sua vez, teve reflexos concordantes na política externa. No
entanto, as aspirações do governo encontraram seu limite na dinâmica política internacional,
especialmente as sub-regionais, inibindo a coalizão de concordar com seus objetivos de
política externa. Como pode ser visto, o problema de pesquisa abordado exige o diálogo de
diferentes perspectivas analíticas que compartilham pressupostos básicos comuns. Essa
decisão se baseia na orientação de nossa pesquisa com base em um quebra-cabeça empírico
que desejamos resolver, para o qual a análise dos níveis sistêmico e doméstico e suas
interações é inevitável.
O artigo, que constitui um primeiro avanço exploratório em nosso tópico de pesquisa,
está estruturado da seguinte forma. Em seguida, são apresentados o problema de pesquisa e as
categorias teóricas que orientam sua abordagem. Em seguida, é feita uma análise do caso
uruguaio, organizada em três subseções. A primeira apresenta um mapa dos atores
socioeconômicos e políticos envolvidos no jogo político doméstico em estudo. A segunda
descreve os principais componentes da economia política da mudança para a direita no país. A
terceira examina os correlatos dessas transformações na política externa do governo,
identificando os limites de sua implementação na dinâmica política internacional. As
considerações finais discutem os elementos resultantes da análise à luz das considerações
teóricas que orientam o estudo.
Problema de pesquisa e ferramentas teóricas
Nosso problema de pesquisa aponta para o vínculo entre a mudança de sinal
ideológico do governo uruguaio em 2020 e a reorientação ou tentativas de reorientação do
modelo de economia política do país e seus reflexos, especialmente na política externa. Nosso
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argumento estabelece, mais precisamente, que a coalizão governamental adotou medidas que
buscavam responder às demandas dos atores socioeconômicos que constituem sua base de
apoio e cumprir as promessas eleitorais que havia feito com uma clara orientação ideológica
liberal. Em áreas importantes da economia política, o impulso desse modelo foi relativamente
bem-sucedido. No entanto, as mudanças promovidas na orientação da política externa,
embora alinhadas com esse modelo e com a dinâmica política interna que o sustenta, foram
impedidas por fatores internacionais. Essas ligações entre as arenas de política pública
definem a estrutura teórica que orienta nossa análise, articulando elementos teóricos de
Relações Internacionais, Análise de Política Externa e Economia Política Comparada. Além
disso, a escolha teórica feita para explicar esse problema de pesquisa exige necessariamente a
associação de fatores domésticos e sistêmicos, globais e regionais.
Com relação aos fatores domésticos, o primeiro ponto de vista a ser desenvolvido
teoricamente destaca a relevância da ideologia do governo na análise das mudanças nas
políticas públicas. Em sistemas de partidos programáticos, a mudança de sinal ideológico do
governo implica uma reorientação substancialmente diferente nas políticas públicas,
especialmente aquelas relacionadas à economia, ao desenvolvimento e ao bem-estar (BOIX,
1998). A política externa é uma política pública cujas decisões estão vinculadas ao tipo de
modelo econômico e de desenvolvimento promovido pelo governo no poder (GARCÉ;
LÓPEZ BURIAN, 2014). Nesse sentido, as decisões tomadas pelos governos na esfera
externa têm impactos distributivos e, portanto, podem gerar incentivos para que os atores
busquem se posicionar estrategicamente frente a seu eleitorado, sem que isso implique que o
posicionamento nessa arena tenha os mesmos custos que nas políticas domésticas (ONUKI;
OLIVEIRA, 2010). A literatura uruguaia sobre política externa tem destacado a relevância dos
partidos políticos como atores centrais na formulação da política externa, articulando os
interesses de outros atores sociais e corporativos. Da mesma forma, esses estudos destacaram
a programática e a estabilidade ideológica dos partidos como um fator explicativo das
reorientações da política externa (LÓPEZ BURIAN, 2015b; CAETANO et al., 2021).
O segundo aspecto teórico a ser desenvolvido nesta seção nos leva a incorporar
perspectivas teóricas das Relações Internacionais, a fim de mostrar como esses fatores
domésticos estão ligados a outros fatores de natureza sistêmica. Em relação a esse aspecto,
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este texto opta por estudar o caso uruguaio com base na Teoria Liberal, mais especificamente
na proposta analítica de Andrew Moravcsik
4
. De acordo com o autor:
[...] a relação dos Estados com o contexto social nacional e transnacional em
que estão inseridos - têm um impacto fundamental sobre o comportamento
do Estado na política mundial. As ideias, os interesses e as instituições da
sociedade influenciam o comportamento do Estado ao moldar as
preferências do Estado, ou seja, os propósitos sociais fundamentais
subjacentes aos cálculos estratégicos dos governos (1997, p. 513, tradução
nossa).
A abordagem de Moravcsik (1997) baseia-se em três suposições sobre a natureza dos
atores sociais, do Estado e do sistema internacional (GRASA, 2015).
A primeira premissa postula a primazia dos atores sociais. Para Moravcsik:
Os atores fundamentais da política internacional são indivíduos e grupos
privados, que são, em média, racionais e avessos ao risco e que organizam
trocas e ações coletivas para promover interesses diferenciados sob
restrições impostas pela escassez de material, valores conflitantes e
variações na influência da sociedade (1997, p. 516, tradução nossa).
Isso pressupõe uma maneira de baixo para cima de construir políticas dentro da
estrutura interna dos Estados, que, em termos de política externa, é projetada de "dentro para
fora". Em outras palavras, a política externa, nessa abordagem, deve ser entendida como o
resultado de um processo doméstico de interação entre os atores sociais, que será então
condicionado por interações em nível internacional. Essa concepção pressupõe atores em
relações de conflito e cooperação que buscam promover uma política externa que atenda às
suas preferências. No caso uruguaio, podemos considerar os partidos políticos como parte
desse conjunto de atores sociais, que também têm a capacidade de articular os interesses de
outros atores, como os econômicos e sociais (LOPEZ BURIAN, 2015a).
Dessa forma, o segundo pressuposto teórico de Moravcsik afirma que: "Os Estados
(ou outras instituições políticas) representam algum subconjunto da sociedade doméstica, com
base em cujos interesses os funcionários do Estado definem as preferências do Estado e agem
propositadamente na política mundial" (MORAVCSIK, 1997, p. 518, tradução nossa). O
Estado é, portanto, concebido como representante de um subconjunto da sociedade cujos
interesses particulares determinam as preferências do Estado na política externa. Essas
4
Um precedente para a aplicação dessa abordagem ao caso uruguaio é o trabalho de Vanessa Affonso (2019),
que usa elementos teóricos de Moravcsik (1997) juntamente com o modelo de jogo de dois níveis de Putnam
(1988) para estudar a negociação de um acordo de livre comércio entre o Uruguai e o Chile. Essa contribuição
serve como guia na aplicação dessa estrutura teórica para uma análise mais abrangente.
Cecilia ROCHA-CARPIUC; Camilo LÓPEZ BURIAN e Diego HERNÁNDEZ NILSON
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preferências são moldadas pela dinâmica política entre os atores sociais, que são canalizadas
por meio dos cálculos estratégicos dos governantes. Isso ressalta uma visão fundamental da
abordagem teórica liberal nas Relações Internacionais: como o Estado não é considerado um
ator racional unificado, a noção realista de interesse nacional, seja ele segurança,
desenvolvimento ou algum outro bem ou objetivo, precisa ser problematizada. Em contraste
com um "interesse nacional" definido de forma realista, na abordagem liberal que tomamos
como ponto de partida, o interesse nacional é o resultado de um processo político que não está
livre de disputas. São os atores sociais que, em uma dinâmica de relações em que diferentes
interesses e identidades estão em jogo, marcada pela assimetria de recursos de poder e por
práticas sociais e instituições representativas específicas, pressionam os tomadores de decisão
a promover políticas na esfera externa que convergem com suas preferências. Nesse sentido,
Rafael Grasa lembra a importância, ao adotar a perspectiva teórica escolhida, de prestar
atenção à luta política dos atores domésticos:
[...] as instituições e práticas representativas serão as correias de transmissão
por meio das quais as preferências e o poder social de diferentes indivíduos e
grupos sociais serão traduzidos nas políticas públicas do Estado. O que se
afirma [...] não é nada parecido com uma visão pluralista da política
doméstica, que enfraquece o poder do Estado ou o equipara ao dos
indivíduos e grupos sociais, mas uma afirmação de que as políticas estatais
são limitadas pela interação subjacente de valores, interesses e poder de
indivíduos e grupos dentro e fora dos aparatos estatais, à medida que eles se
esforçam constantemente, por meio da representação política e de outros
processos sociais, para que suas preferências sejam satisfeitas (GRASA,
2014, p. 115, tradução nossa).
Em termos de proposta teórica, essa abordagem está de acordo com estudos anteriores
sobre o caso uruguaio: que a política externa é uma arena em disputa onde há vencedores e
perdedores, cujas mudanças e continuidades são moldadas pela dinâmica política entre os
atores sociais, com os partidos desempenhando um papel central (LOPEZ BURIAN, 2015a).
O último postulado teórico de Moravcsik refere-se ao Sistema Internacional. O autor
argumenta que a interdependência das preferências estatais determina o comportamento dos
Estados (MORAVCSIK, 1997). Essa ideia busca visualizar como os fatores sistêmicos e
domésticos coexistem e interagem na política externa. Enquanto diferentes atores sociais
domésticos disputam a construção das preferências que o Estado projetará em sua política
externa, essa ação externa também será moldada pelas preferências de outros Estados, que
também condicionarão a política externa projetada. A cooperação entre os Estados é o
resultado de interesses convergentes, mas se isso não ocorrer e, ao contrário, as preferências
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de um Estado divergirem ou sua política externa afetar negativamente outros Estados, é de se
esperar que haja conflito.
Assim como Moravcsik, Robert Putnam (1988) parte da interconexão entre a política
internacional e a nacional. Em seu trabalho sobre jogos de dois níveis, ele propõe como o
conjunto vencedor (ou seja, os possíveis acordos entre negociadores internacionais que
representam os Estados) depende de elementos que correspondem a ambos os níveis: as
estratégias dos negociadores em nível internacional e fatores domésticos. Assim, o que é
acordado internacionalmente deve necessariamente ser aceitável para os atores em nível
doméstico. Portanto, para entender a política externa, é essencial explorar as preferências dos
atores, as coalizões que eles formam e a dinâmica política de suas relações. No caso uruguaio,
por exemplo, ao analisar o histórico de tentativas de liberalização do comércio exterior, fica
claro que as preferências expressas pelos atores políticos em posições relevantes de tomada de
decisão frequentemente entram em conflito e são limitadas pelas coalizões das quais fazem
parte. Mesmo quando as posições contrárias não são necessariamente majoritárias na coalizão,
elas podem acabar sendo impostas pela dinâmica das relações (acordos programáticos,
posições históricas ou possíveis respostas de atores com ampla capacidade de mobilização,
normalmente sindicatos) (LÓPEZ BURIAN, 2015a).
O terceiro e último aspecto teórico considerado é a perspectiva da Economia Política
Comparada, como um campo disciplinar que articula estudos de políticas públicas, política
comparada e relações internacionais. Construímos a análise com base em duas contribuições
fornecidas por essa subdisciplina, uma relacionada às lentes analíticas que ela propõe e a outra
relacionada ao seu objeto de estudo.
Com relação ao primeiro ponto, a economia política comparativa como uma
abordagem analítica da ciência política nos leva a perguntar, ao lidar com um determinado
fenômeno, quem obtém o quê, quando e como (BLYTH, 2009). Assim, sob essa perspectiva,
os atores e o poder estão em primeiro plano. Ao examinar os arranjos que organizam esses
componentes em cada país, a economia política comparativa pressupõe que eles não são
aleatórios, automáticos ou inevitáveis. Em vez disso, ela postula que eles são o produto de
decisões normativas e políticas tomadas pelos governos, que, por sua vez, são sustentadas ou
têm como pano de fundo ou base as disputas políticas entre os atores sociais (MENZ, 2017).
Essa abordagem está em consonância com a perspectiva das Relações Internacionais acima
delineada, pois requer foco na análise da dinâmica de relacionamento entre governos e atores
econômicos e sociais ao compreender os processos de formação de políticas públicas, e,
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contra perspectivas institucionais mais tradicionais da ciência política, entende que as
instituições resultantes não são neutras ou produto de trade-offs, mas produto de conflitos
entre atores (BRIL MASCARENHAS; FREITES, 2015). Além de trazer os atores de volta ao
primeiro plano, a abordagem nos leva a questionar o poder ao analisar a esfera doméstica e
sua dinâmica política. Diante de cada decisão de política pública, surge a pergunta: como o
poder e os recursos são distribuídos entre os grupos sociais? E, acima de tudo, quem se
beneficia, em seus interesses, de determinados arranjos econômicos e sociais? (HALL, 1997).
Essas chaves analíticas devem ser consideradas se quisermos analisar a esfera doméstica a
partir do enfoque proposto pela Teoria Liberal acima delineada, porque ela nos fornece uma
lente que se concentra precisamente nos atores sociais e nos jogos de poder entre eles que
acabaram de ser jogados no governo e que, portanto, conduzem à adoção de certas orientações
de política externa e não de outras.
Por outro lado, em termos de objeto de estudo, sob a perspectiva da Economia Política
Comparada, é importante abordar nosso problema de pesquisa estudando as decisões de
políticas públicas que são cruciais na definição das regulamentações e instituições que
estruturam os principais aspectos da organização dos modelos e variedades do capitalismo
moderno. Isso implica atender às relações Estado-mercado e à configuração específica dos
mercados de trabalho, sistemas educacionais e políticas de bem-estar dos países, bem como
analisar os padrões de variação na política econômica e os resultados distributivos que
resultam dessa combinação (MENZ, 2017). Entendemos que o estudo da política externa é
inseparável dessas dimensões substantivas de interesse que são o objeto de estudo dessa
subdisciplina. As decisões de política externa dos governos devem ser compreendidas em sua
inter-relação com as decisões que eles tomam nessas outras arenas. Essa relação é recíproca,
pois também é necessário perguntar como os desenvolvimentos nos vínculos internacionais
influenciam as economias políticas latino-americanas (LUNA; MURILLO; SCHRANK,
2014). O ponto de partida deste trabalho é que os padrões e a dinâmica da economia política,
em um mundo interconectado, não podem ser compreendidos separadamente da política
externa que vincula o país a uma esfera internacional que restringe suas margens de manobra
e estímulos, o que assume especial importância em um país pequeno (MENZ, 2017).
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Análise
Uma visão dos atores
O ponto de partida deste artigo é que a coalizão de centro-direita que assumiu o poder
no Uruguai em 2020 adotou medidas de política pública em áreas-chave da economia política
e da política externa que representaram uma mudança em relação às ações dos governos de
esquerda nos quinze anos anteriores. Uma vez no governo, com maiorias parlamentares, a
coalizão procurou atender aos interesses dos atores socioeconômicos que constituem sua base
de apoio. A capacidade do governo de implementar seu programa em nível doméstico, no
entanto, depende não apenas de sua disposição de cumprir seu programa eleitoral, mas
também da correlação de forças entre os atores e seu poder relativo. Em outras palavras,
depende do jogo de acordos, negociações e freios que são gerados tanto entre os atores da
oposição e aqueles que apoiam o governo, quanto entre os próprios parceiros da coalizão.
Além disso, na política externa, o sucesso da implementação do modelo dependerá não apenas
da dinâmica e dos resultados domésticos, mas também das oportunidades e das restrições
sistêmicas enfrentadas. Portanto, antes de delinear as transformações de política pública de
interesse, vale a pena fazer uma pausa para apresentar o mapa dos atores domésticos
envolvidos no processo em estudo.
No Uruguai, a chegada ao governo da Coalizão Multicolorida liderada por Lacalle Pou
em março de 2020 foi considerada a expressão uruguaia do fim da mudança para a esquerda,
ou o reflexo do ciclo político de direita observado em nível regional nos últimos anos
(ROSSEL; MONESTIER, 2021; MONESTIER; VOMMARO, 2021; QUEIROLO, 2020). No
entanto, no caso uruguaio, o processo de alternância de consenso pós-neoliberal não implicou
um realinhamento ideológico estrutural (LUNA; ROVIRA KALTWASSER; 2021). Tampouco
coincidiu com o colapso do sistema partidário, como em outros países vizinhos
(MONESTIER; VOMMARO, 2021). Os principais parceiros da coalizão são os dois partidos
tradicionais da direita e da centro-direita uruguaias, o PN e o Partido Colorado (PC). É
verdade que a eles se juntou um terceiro ator relevante na coalizão, o Cabildo Abierto (CA),
que entrou no cenário político nas eleições de 2019 (SANAHUJA; LÓPEZ BURIAN, 2021).
No entanto, a dinâmica do sistema partidário permaneceu a mesma das últimas décadas, já
que ele vem operando em dois blocos programáticos claros com igual peso eleitoral: um de
centro-esquerda e outro de centro-direita (BUQUET; PIÑEIRO, 2014; NOCETTO; PIÑEIRO;
ROSEMBLATT, 2020).
Cecilia ROCHA-CARPIUC; Camilo LÓPEZ BURIAN e Diego HERNÁNDEZ NILSON
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Em termos ideológicos, o PN, que é o partido majoritário na coalizão e ao qual
pertence o presidente, assemelha-se a outros partidos conservadores da América Latina,
promovendo uma agenda econômica liberal (QUEIROLO, 2020). Na política externa, durante
boa parte do século XX, teve uma matriz que harmonizava seu nacionalismo com elementos
regionalistas (REAL DE AZÚA, 1959). No entanto, a partir da década de 1990, o partido
passou a assumir uma postura de abertura para o mundo, com uma ênfase comercialista e
pragmática, que percebe a região como um obstáculo às relações externas do país. Deve-se
observar que essa caracterização está mais alinhada com a matriz internacional do
Herrerismo, a facção majoritária e hegemônica no PN por um período significativo (LÓPEZ
BURIAN; HERNÁNDEZ NILSON, 2021a; 2021b).
Por sua vez, em termos de modelo de desenvolvimento, o PC teve historicamente uma
tendência social-democrata e intervencionista do Estado que o distinguia do PN, mas que se
desvaneceu no período pós-transição em favor de um fortalecimento de suas posições
econômicas liberais. A matriz liberal do PC em assuntos internacionais foi identificada como
universalista (REAL DE AZÚA, 1959) e pode ser associada a uma visão das relações
internacionais que atualmente corresponde a algumas características do institucionalismo
neoliberal (LÓPEZ BURIAN; LUJÁN, 2021).
O CA, por outro lado, embora se posicione economicamente com um discurso
amplamente pró-mercado (embora com nuances importantes e alguns traços estatistas), em
linha com seus parceiros, tem diferenças substanciais com eles em termos de modelo de
desenvolvimento. Em especial, questiona as vantagens recebidas por grandes empresas e
grupos econômicos internacionais em defesa de uma economia competitiva entre os pequenos
e médios empresários uruguaios. O CA foi definido como um partido pertencente à família
neopatriota de ultradireita, com ideias que remontam aos movimentos conservadores
católicos, ruralistas e militaristas do Uruguai, uma retórica populista e um conservadorismo
moral, além de um discurso nacionalista, soberanista e antiglobalista (SANAHUJA; LÓPEZ
BURIAN, 2021).
As elites econômicas têm sido bases típicas de apoio aos partidos de direita latino-
americanos, juntamente com a Igreja Católica e as Forças Armadas (MONESTIER;
VOMMARO, 2021). No Uruguai, a relação entre partidos e empresários tem sido peculiar.
Historicamente, as elites econômicas têm sido "mais dominantes do que líderes" (REAL DE
AZÚA, 1969). Em geral, o empresariado tem atuado politicamente como um grupo de pressão
no processo decisório de políticas públicas, com pouca participação direta dos empresários na
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política (LANZARO, 1992; CAETANO, 1992; SERNA; BOTINELLI, 2017). No entanto, os
partidos tradicionais de centro-direita no Uruguai têm estado mais próximos desse setor,
sendo o PN mais afinado com os empresários rurais e o PC com os empresários urbanos
(SERNA; BOTINELLI, 2020, 2016). Por outro lado, os partidos de centro-esquerda têm
estado mais próximos do sindicalismo, com um vínculo de "irmandade histórica" entre a FA e
o movimento sindical, representado pela central única de trabalhadores, o Plenário
Intersindical de Trabalhadores - Convenção Nacional de Trabalhadores (PIT-CNT)
(DOGLIO; SENATORE; YAFFÉ, 2004).
Durante o período estudado, o vínculo do governo com o setor empresarial em seu
aspecto orgânico foi menos forte do que em outros casos do ciclo de direita latino-americano,
embora representantes de associações empresariais tenham sido nomeados para cargos em
setores-chave, como o Ministério da Pecuária, Agricultura e Pesca (CIANELLI;
GUARNASCHELLI, 2022; CARNEIRO et al., 2020). Assim, os empresários tinham
expectativas favoráveis antes da posse do novo governo e continuaram a apoiá-lo até o
momento nessa administração (CONSULTORA EXANTE, 2022). Em contrapartida, a relação
da coalizão com o sindicalismo tem sido tensa desde o início do mandato do governo
(CARNEIRO et al., 2020).
Essa afinidade entre o governo e determinados setores socioeconômicos é projetada na
política externa, especialmente como resultado da ligação histórica entre o PN e o setor
agroexportador, o ator doméstico organizado mais poderoso economicamente. Esse vínculo
ajuda a explicar a mudança pela qual o PN passou no século XXI nas relações exteriores,
especialmente em sua visão da região. Isso pode ser associado a uma mudança de interesses e
oportunidades para esses setores, no contexto da evolução do sistema internacional e do
mercado mundial, a saber: a bilateralização da liberalização do comércio e a ascensão da
região da Ásia-Pacífico, com alto poder aquisitivo, exigente e pouco produtiva em relação aos
principais produtos da cesta de exportação uruguaia. Dessa forma, foi abandonada a já
mencionada vocação regionalista do PN, que surgiu da intenção de superar o Modelo de
Substituição de Importações (impopular no setor agroexportador) em um período de
protecionismo internacional e de boom econômico dos EUA, produtor e protetor dos bens
exportados pelo Uruguai. No contexto atual, a esquerda se apropria da tradição regionalista do
Herrerismo (LÓPEZ BURIAN, 2015b), embora o PN mantenha o legado pragmático, o que
nos permite avaliar como os fatores externos influenciam as mudanças na política externa. No
nível subsistêmico, o surto regionalista associado à virada da esquerda latino-americana
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(2003-2016) também ajuda a explicar as suspeitas nacionalistas em relação à região. Em
suma, no século XXI, o PN, o principal partido da coalizão, assume uma posição de mente
aberta na dimensão econômica e comercial, sustentada pelo pragmatismo e crítica em relação
às dificuldades de avançar na integração regional.
A economia política da mudança para a direita no Uruguai
O "Compromiso por el País" (Compromisso com o país) foi a plataforma eleitoral da
Coalizão Multicolor nas eleições presidenciais de 2019 e se tornou o programa do governo
quando este chegou ao poder. Em termos de modelo de desenvolvimento, o documento reflete
ideias que promovem mecanismos de mercado como alocadores eficientes de recursos, de
acordo com a orientação típica da direita latino-americana (LUNA; ROVIRA
KALTWASSER, 2014).
Examinando o processo de implementação do modelo da coalizão em termos políticos
e domésticos, podem ser observados dois estágios distintos no conteúdo priorizado para
promoção, bem como na dinâmica do jogo de poder entre os atores que os caracterizaram. A
primeira etapa (2020-2021) lançou as bases do modelo por meio de um conjunto amplo e
heterogêneo de medidas aprovadas em uma lei "onibus", a lei de consideração urgente (LUC)
e a lei orçamentária. Na segunda etapa, a partir de março de 2022, o governo se concentrou
em consolidar e aprofundar o modelo, promovendo reformas substanciais.
Em questões econômicas, a coalizão priorizou a desregulamentação e a redução do
déficit fiscal. Ao assumir o cargo em 2020, estabeleceu um limite de 15% para os gastos
públicos e fez uma proposta orçamentária austera em áreas como educação e habitação. A
LUC seguiu essa linha, introduzindo a regra fiscal, promovendo a concorrência no mercado
de telefonia móvel e priorizando critérios mercantis nos preços dos combustíveis. Em nome
da "liberdade financeira", o uso obrigatório de meios eletrônicos para pagamentos e serviços
ao Estado também foi eliminado, reduzindo os critérios para seu uso em transações
importantes (ICD, 2022; CHASQUETTI, 2021; UYPRESS, 2021; PORTAL DE LA
UDELAR, 2023; HERNÁNDEZ; LÓPEZ, 2020).
Outro pilar do modelo de economia política é a política social. Nesse aspecto, a
coalizão manteve os programas de transferência introduzidos pelo FA (NOCETTO; PIÑEIRO;
ROSENBLATT, 2020), como fizeram outros governos no recente ciclo político de direita da
América Latina (NIEDZWIECKI; PRIBBLE, 2017). Durante a pandemia, esses programas se
tornaram o principal meio de apoio aos setores informais e mais vulneráveis
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(OBSERVATORIO ECONÓMICO Y COMPORTAMENTAL, 2021). No entanto, sua
implementação e gestão foram orientadas por preocupações com a segmentação, o controle de
considerações e o uso de recursos, que a literatura especializada vincula a uma perspectiva
liberal (LA DIARIA, 2022; 2022b; MEDEROS, 2021; ROSSEL; MONESTIER, 2021). A
orientação do governo nessa área também pode ser vista na mudança do modelo de gestão
territorial do Ministério do Desenvolvimento Social, que substituiu a cogestão com
organizações sociais pela implementação direta por técnicos ministeriais (CIANELLI, 2022).
A mudança nas relações industriais buscou satisfazer as demandas comerciais sem
desmantelar a negociação coletiva, conforme prometido na campanha
5
. Nas negociações, o
poder executivo geralmente se inclinou a favor das empresas, afetando os salários reais (ICD,
2022; CARNEIRO et al., 2020). Outro exemplo dessa orientação é a limitação do direito de
greve introduzida na LUC, em resposta a uma reclamação anterior feita pelos empregadores à
Organização Internacional do Trabalho, e a aprovação de uma lei sobre o status legal dos
sindicatos que foi rejeitada pelo movimento social. Juntamente com a retórica antissindical de
muitos de seus representantes, essa linha do governo será mantida durante todo o período
(PERRONE RAMOS, 2021; RIGUETTI; RÓMBOLI, 2021).
Os esforços mais significativos para impedir o avanço do modelo proposto pela
coalizão vieram do movimento sindical. Em particular, o PIT-CNT, juntamente com outras
organizações sociais e a FA, pressionou por um referendo para revogar 135 artigos da LUC. A
campanha forçou o governo a se concentrar na defesa do que havia conquistado, limitando sua
capacidade de aprofundar a implementação de seu programa até que, com uma margem
estreita de vitória, em março de 2022, a eleição foi resolvida a seu favor.
Apesar das limitações enfrentadas, a coalizão conseguiu uma implementação rápida e
bem-sucedida de seu programa nos dois primeiros anos. A comunidade empresarial manteve
os altos níveis de aprovação da gestão do governo que tinha no início do período
(CONSULTORA EXANTE, 2022). As principais câmaras empresariais, como a Associação
Rural do Uruguai (ARU) e a Confederação de Câmaras Empresariais do Uruguai,
expressaram seu apoio em várias ocasiões. Por exemplo, elas destacaram como positivas
várias medidas da LUC, como a criação de uma Diretoria de Segurança Rural para combater o
roubo de gado, a promoção da liberdade financeira, a regra fiscal, a transformação
educacional e a reforma do Estado (SALVETTI, 2022).
5
Em uma perspectiva histórica, os processos de retirada do Estado no Uruguai podem ser amplamente
caracterizados como gradualistas e amortecidos por diferentes dinâmicas políticas e sociais. (FILGUEIRA et al.,
2003).
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A implementação bem-sucedida do programa da coalizão nos dois primeiros anos de
governo foi favorecida por dois fatores políticos adicionais: a "lua de mel" prolongada do
presidente, que ele obteve em troca da alta aprovação pública de sua resposta à pandemia, e a
unidade alcançada entre os parceiros da coalizão, que se alinharam em defesa da LUC,
adiando a discussão de questões sensíveis (QUEIROLO, 2020; CHASQUETTI, 2021;
ROSSEL; MONESTIER, 2021). Embora os dois primeiros anos do governo de Lacalle Pou
tenham sido marcados pela crise da COVID-19, que surgiu logo após sua posse, retardando a
implementação de algumas reformas importantes que a coalizão buscava promover, a resposta
do governo à pandemia não alterou significativamente sua abordagem reformista liberal. Pelo
contrário, ele se alinhou a essa orientação, mantendo até mesmo suas metas fiscais, tendo
como pano de fundo a virada keynesiana que estava ocorrendo no resto do mundo
(HERNÁNDEZ; LÓPEZ, 2020; CHASQUETTI, 2021).
Depois de superar a emergência de saúde e resolver o referendo, de março a abril de
2022, a coalizão se concentrou em consolidar e aprofundar seu modelo, buscando
implementar outras reformas importantes prometidas no Compromisso com o País.
Uma das principais reformas foi a da educação. A LUC havia mudado a governança
educacional, limitando a participação dos professores, mas a pandemia adiou a
implementação da transformação do currículo até o início de 2023, quando foi decidido
implementá-la rapidamente. Essa mudança estava alinhada com as demandas empresariais,
pois buscava estabelecer um modelo baseado em competências. A reforma gerou oposição dos
sindicatos de professores e alunos, que questionaram a falta de participação no processo e a
escassez de recursos para sua implementação, em um contexto de queda nos gastos públicos
com educação. (FRANCO, 2022; LA DIARIA, 2023; ÉTCERA.UY, 2022).
Outra reforma importante foi a da previdência social, motivada pela necessidade de
garantir a sustentabilidade fiscal do sistema devido às altas despesas previdenciárias do país.
A LUC criou a Comissão de Especialistas em Previdência Social, que preparou um relatório
de diagnóstico e propostas que serviram de base para o projeto de lei apresentado pelo
Executivo. O projeto de lei foi apoiado pela coalizão e pelos representantes empresariais na
comissão, mas foi rejeitado pelos representantes da FA, dos trabalhadores e dos aposentados
(CINVE, 2022). A reforma abrange vários aspectos, como o aumento da idade de
aposentadoria e a criação do Sistema Comum de Pensões, além da contribuição obrigatória
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para os Administradores de Fundos de Poupança de Pensões
6
para todas as pessoas, inclusive
aquelas com salários mais baixos. Enquanto a coalizão argumenta que a reforma limita os
gastos sem aumentar as taxas de contribuição ou os impostos, seus oponentes argumentam
que ela força as pessoas a trabalharem mais e receberem menos benefícios, e que não aborda
de forma abrangente a proteção social nem revisa as isenções dos empregadores (LA
DIARIA, 2023b; UDELAR, 2023). O presidente procurou resolver a questão antes do início
da campanha eleitoral, devido à baixa aceitação pública dessa reforma (FACTUM, 2023). Isso
levou a uma rápida aprovação da reforma, o que implicou a modificação de vários aspectos
substantivos em um curto período de tempo como resultado de negociações bilaterais, o que
gerou atrito até mesmo dentro da coalizão. Em particular, foi difícil obter os votos do CA,
para o qual os parceiros tiveram que manter os benefícios para os militares na lei e se
comprometer a aprovar outros projetos de lei polêmicos promovidos por esse partido (LA
DIARIA, 2023b; MAJLIN, 2023).
Nesse segundo estágio de aprofundamento do modelo, o principal desafio político
interno enfrentado pela coalizão é a crescente tensão entre o CA e o restante dos parceiros
majoritários. Em questões relacionadas ao modelo de desenvolvimento, o CA entrou em forte
conflito com o PN e o PC quando votou com a oposição em relação à silvicultura. Em outras
políticas, o CA apoiou seus parceiros, mas com cautela, como em relação às zonas de livre
comércio: o governo concordou em eliminar as tarifas sobre a produção com o Brasil,
promoveu novas zonas para atrair investimentos e fortaleceu a agência responsável por sua
gestão, mudanças que o CA apoiou, mas defendeu um maior controle parlamentar na
aprovação de licenças para zonas de livre comércio. Para melhorar a inserção internacional e
atrair investimentos, outras políticas dignas de nota incluem incentivos fiscais para empresas
de todos os setores, a simplificação dos requisitos para obter residência fiscal no Uruguai e a
redução do valor mínimo para acessar a lei de promoção de investimentos (PRESIDENCIA,
2023; 2022; LA DIARIA, 2022).
Essa breve descrição do modelo de economia política implementado pelo governo não
estaria completa sem mencionar as políticas voltadas para o setor agrícola, reconhecido no
Compromisso com o País como o "motor da economia" (p.13). Recentemente, o presidente
reafirmou: "se a agricultura vai bem, o país vai bem" (PRESIDENCIA, 2023B, tradução
nossa). Nesse sentido, entre outras medidas, a infraestrutura nas áreas rurais e a conectividade
6
São instituições financeiras privadas encarregadas de administrar a poupança previdenciária dos trabalhadores.
O sistema previdenciário uruguaio é misto.
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com o Brasil foram melhoradas, o Instituto Nacional de Carnes foi fortalecido e o Registro
Único de Empresas de Carnes foi criado. Um desafio enfrentado pelo governo é o "atraso na
taxa de câmbio" que está afetando negativamente a competitividade do setor. As associações
comerciais também expressaram preocupação com o aumento dos preços dos combustíveis.
No entanto, elas continuam a apoiar as políticas do governo e reconhecem seus esforços para
resolver essas questões. De qualquer forma, o setor teve um recorde de exportações nos
últimos dois anos, e seus representantes afirmam que "sentimos que este é um governo que é
muito simpático ao setor agrícola", em comparação com o anterior, com o qual "embora
houvesse um bom relacionamento, eles não prestavam atenção em você" (CIANELLI;
GUARNASCHELLI, 2022, tradução nossa).
Como veremos a seguir, os componentes do modelo de economia política analisado
nesta seção se refletem na política externa, em que o governo basicamente almejará a abertura
e a flexibilização do comércio, dependendo do esquema de preferências de sua base de
coalizão, embora encontre alguns obstáculos a esse projeto.
A política externa de Lacalle Pou: uma tentativa de reviravolta
O governo de Lacalle Pou também introduziu mudanças na política externa,
especialmente na área de comércio, buscando alinhar a inserção internacional com as
reformas da política econômica. Suas modificações refletem as orientações político-
ideológicas dos detentores do poder e os interesses setoriais dos atores socioeconômicos,
especialmente aqueles associados ao PN, os agroexportadores.
Em contraste com a tradição incremental de ajustes graduais que caracterizou a
dinâmica da política externa do Uruguai (FERRO, 2006), o governo de Lacalle Pou tentou
fazer uma grande mudança na política externa durante seus dois primeiros anos no cargo. Isso
é evidenciado pela proposta de flexibilização do Mercado Comum do Sul (Mercosul) e pela
exploração de um TLC com a China. Entretanto, a mudança constituiu um movimento mais
amplo, cujos dois lados são o rebaixamento e o distanciamento da região e a busca de
aproximação com as potências mundiais.
A política externa não foi um dos principais tópicos de debate durante a campanha
eleitoral. Entretanto, a vontade de impulsionar o comércio exterior além do Mercosul por
meio de acordos comerciais, bem como de se distanciar de processos regionais em crise
associados ao ciclo de esquerda latino-americano, como a União das Nações Sul-Americanas
(Unasul), já havia sido expressa. Em seu discurso de posse, Lacalle Pou afirmou: "Temos que
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fortalecer a região, o Mercosul, e ao mesmo tempo flexibilizar o bloco para que cada membro
possa avançar em processos bilaterais com outros países" (PRESIDENCIA, 2020, tradução
nossa). Isso implicou em uma continuidade da política externa da FA: reivindicando
mudanças no Mercosul, mas mantendo-o como o primeiro círculo de inserção. No entanto, o
discurso já sublinhava a intenção de aprofundar o vínculo com as potências, abrindo a
possibilidade de implementação em diferentes velocidades: "Devemos concluir os processos e
internalizar o tratado assinado pelo Uruguai e pelo Mercosul com a União Europeia"
(PRESIDENCIA, 2020, tradução nossa). Além disso, o discurso reflete o pragmatismo
característico do Herrerismo: "Este mundo, em que o dinamismo moderno, em que a política
medeia claramente entre a oferta e a demanda, nos obriga a agir com rapidez e clareza"
(PRESIDENCIA, 2020, tradução nossa).
Nos primeiros meses de governo, houve mudanças nas relações com três áreas: a
região; os EUA (incluindo o sistema interamericano); e o sistema internacional, especialmente
a China. No entanto, a pandemia adiou algumas questões até 2021, em particular a
flexibilização do Mercosul e a exploração de acordos bilaterais de livre comércio (TLCs).
Embora em um contexto de incerteza e crise global fosse arriscado inovar, quando os limites
da crise pareciam estar à vista, começaram a surgir sinais de mudança.
O principal componente da mudança proposta foi uma proposta enérgica de
flexibilização do Mercosul, que a partir de então se tornou uma bandeira da política externa
do novo governo. Desde o retorno à democracia (1985), a região havia sido o círculo
privilegiado de inserção internacional do país, consagrado na integração do Mercosul (1991) e
mantido por todos os governos anteriores. Mas Lacalle Pou entrou em cena em 2021 com uma
proposta enfática de flexibilidade em dois pontos: redução da Tarifa Externa Comum (TEC) e
apoio aos parceiros para negociar acordos comerciais individuais com terceiros países. Essa
proposta não era apenas um sintoma da crise do Mercosul e da insatisfação uruguaia com o
processo integracionista, mas também uma condição para a possibilidade de avançar na
negociação de TLCs. As autoridades econômicas do governo de Jair Bolsonaro deram sinais
de convergência com a proposta uruguaia, contrariando as diretrizes de política externa do
Itamaraty (que também manteve seu papel de ator central de coordenação da política externa
brasileira).
O impulso à flexibilização do Mercosul e a crítica ao regionalismo latino-americano
devem ser compreendidos no contexto da baixíssima intensidade desses processos, na
ausência de respostas regionais à pandemia, na mudança de partidos governantes em vários
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países latino-americanos e na reconfiguração da ordem interamericana promovida pelo
governo de Donald Trump. Dentre esses aspectos, destaca-se o caso do Brasil, que durante o
mandato de Bolsonaro (2019-2022) reduziu o protagonismo do Brasil na região (SARAIVA;
COSTA SILVA, 2019; FRENKEL; AZZI, 2021). Quando Lacalle Pou assumiu o cargo, o
Mercosul estava em uma crise profunda: agenda de integração paralisada; divergências entre
Argentina e Brasil; e repetidos fracassos em iniciativas para reativar a política de comércio
exterior
7
. Esse fato, juntamente com outros obstáculos que estavam surgindo na União
Europeia (UE) para a aprovação final do acordo inter-regional, catalisou o pedido do Uruguai
de negociações bilaterais com outros países.
A abordagem do Uruguai causou tensão no Mercosul e se refletiu nos laços bilaterais.
Por exemplo, na cúpula extraordinária de presidentes, organizada para comemorar o trigésimo
aniversário do Tratado de Assunção, houve uma dura troca de palavras entre Lacalle e o
presidente argentino, anfitrião do evento. Desde então, houve divergências permanentes com a
Argentina, cuja posição também estava vinculada à exigência de redução da TEC (apoiada
pelo Brasil), que representava uma ameaça à política econômica argentina, em um contexto de
vulnerabilidade. No âmbito bilateral, houve divergências em relação a outros temas, como a já
mencionada lei de isenções fiscais para estrangeiros que estabelecem residência fiscal no
Uruguai, que atraiu argentinos com alto poder aquisitivo, e questões de infraestrutura fluvial e
marítima. Além disso, a projeção midiática de Lacalle Pou na imprensa argentina deu
visibilidade à sua abordagem liberal no combate à pandemia, em contraste com o regime
restritivo de mobilidade adotado na Argentina.
Em contrapartida, houve um bom entendimento com o Brasil no período 2020-2021,
superando a desconfiança que prevaleceu com os governos "frenteamplistas" desde o
Impeachment de 2016. O Brasil foi o único parceiro do Mercosul a aceitar a proposta
uruguaia de maior flexibilidade, embora o apoio parecesse limitado à carteira econômica e
não consistisse em uma diretriz geral para a política externa brasileira. As autoridades
uruguaias realizaram várias missões ao Brasil na tentativa de garantir o apoio à proposta e
negociar possíveis soluções intermediárias, pelo menos com relação à CET. Entretanto, esse
bom relacionamento não foi acompanhado por um aprofundamento das relações bilaterais em
questões substantivas. Por sua vez, o Paraguai não respondeu como o governo uruguaio
7
Por exemplo, a Argentina anuncia em 2020 sua saída das negociações com a União Europeia, à qual vários
países europeus também estão expressando resistência, e a iniciativa de convergência com a Aliança do Pacífico
fracassa.
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esperava, dada sua condição de parceiro pequeno, e não apoiou a proposta de flexibilidade do
governo uruguaio.
O outro lado dessa abordagem no Mercosul foi a busca de novos acordos comerciais
com as potências, especialmente com a China, além de explorar um TLC com a Turquia e
avançar rumo à adesão à Parceria Transpacífico. A esse respeito, a aposta de Lacalle Pou,
baseada em um discurso que enfatizava o pragmatismo, reflete-se em sua convicção de poder
fortalecer os laços simultaneamente com a China e os EUA, apesar do auge de sua disputa
global. No final, essa possibilidade começou a ser questionada pelos parceiros colorados da
coalizão, que eram mais idealistas e liberais institucionalistas do que pragmáticos, e mais
inclinados a privilegiar as relações hemisféricas.
Em um segundo círculo de relações regionais, em nível latino-americano, a reviravolta
do governo concentrou-se na dimensão política. O Uruguai criticou e condenou profusamente
a Venezuela, Cuba e Nicarágua, países que acusou de não respeitarem a democracia e os
direitos humanos durante a VI Cúpula da Comunidade de Estados Latino-Americanos e
Caribenhos (CELAC), repetindo a mesma posição pouco depois, durante o discurso de
Lacalle Pou na Assembleia Geral da ONU. Outros exemplos dessa mudança de atitude foram
a saída da Unasul e do Banco do Sul, organizações remanescentes do chamado "regionalismo
pós-hegemônico" (RIGGIROZZI; TUSSIE, 2012), associado ao deslocamento da América
Latina para a esquerda no início do século XXI.
Essa tendência da política externa dos primeiros anos do governo de Lacalle Pou
começou a mudar em setembro de 2021, quando a Argentina e o Brasil negociaram
bilateralmente uma redução da TEC que era menor do que a exigida pelo Brasil e pelo
Uruguai, decisão apoiada pelo Paraguai logo em seguida. O governo uruguaio percebeu então
como a demanda pela negociação de acordos com terceiros países estava "desvinculada" da
discussão tarifária. Na Cúpula do Mercosul de dezembro de 2021, a redução da TEC foi
incluída na declaração final que o Uruguai não assinou, uma prática de dissidência que se
repetiu nas cúpulas seguintes, até a última antes da publicação deste texto, em julho de 2023.
Desde então, o ímpeto reformista nessa arena política continuou a se enfraquecer e
pareceu se esgotar definitivamente em 2023, com a mudança de governo no Brasil, com o
retorno de Luiz Inácio Lula da Silva à presidência, e a evidente falta de interesse da China em
continuar explorando negociações bilaterais com o Uruguai, fora do Mercosul. Lula da Silva
imediatamente reatou os laços com a Argentina e houve sinais de retomada do processo de
integração, chegando a propor uma moeda regional para o comércio intrabloco. Além disso,
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Brasil e Argentina apoiaram o regionalismo com uma visão latino-americana na 6ª Cúpula da
CELAC em Buenos Aires. Depois de visitar a Argentina, Lula fez uma visita oficial ao
Uruguai, durante a qual deu sinais de receptividade às propostas uruguaias sobre o processo
de integração, mas defendeu a manutenção da política comercial comum para não enfraquecer
o bloco. Além disso, na ocasião, foram lançadas diversas iniciativas bilaterais que refletem a
intenção do Brasil de retomar sua liderança regional.
Além disso, a mudança de governo no Brasil reforça a falta de interesse que a China
vinha demonstrando nas negociações para um acordo com o Uruguai. A China favorece as
boas relações com o Brasil e evita prejudicar um bloco de integração que é uma prioridade
para a política externa da potência sul-americana ao concluir um acordo comercial com um
país pequeno.
Consequentemente, durante 2022 e 2023, houve uma notável moderação nas
expectativas do governo em relação a um acordo com a China. Lacalle Pou reconheceu que a
conclusão do acordo dependia da China (VAMOS A, 2022), ao mesmo tempo em que
valorizou o progresso feito no fortalecimento dos laços bilaterais e no estabelecimento de
conversas sobre um TLC com o objetivo de que o próximo governo acabasse concluindo esse
tratado com a potência asiática. Uma missão oficial do ministro das Relações Exteriores à
China em abril de 2023 encontrou uma mensagem clara da contraparte: qualquer acordo
deveria ser negociado "em sintonia" com o Mercosul (TLC NOC, 2023). Em novembro de
2023, Luis Lacalle Pou visitou a China. Quase um mês depois, o embaixador da China no
Uruguai, Huang Yazhong, apontou que: "temos que reconhecer que, nessa questão do livre
comércio bilateral, há uma discrepância no Mercosul. Tanto o Brasil quanto a Argentina
também são importantes parceiros comerciais e nossos amigos - para o Uruguai também - e é
por isso que não podemos ignorar essa preocupação, inquietação, de nossos parceiros".
(CHINA ESTÁ, 2023, tradução nossa).
Também no nível sistêmico, a guerra na Ucrânia teve um impacto nas relações com as
potências asiáticas, o que foi apontado por alguns parceiros de coalizão, particularmente o PC,
cético quanto à relevância de avançar em um acordo com a China no atual contexto global.
Dessa forma, fica claro o efeito das transformações internacionais nos níveis sistêmico e
subsistêmico sobre as mudanças promovidas pelo governo para a política externa uruguaia.
8
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Outro elemento que merece destaque são as mudanças na pasta de Relações Exteriores. O governo começou
com um ministro das Relações Exteriores do Partido Colorado, Ernesto Talvi, que renunciou e se aposentou da
atividade política quatro meses após o início do mandato do governo. Ele foi substituído por um diplomata de
carreira de filiação branca, Francisco Bustillo, que renunciou em novembro de 2023. Ele renunciou em
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Considerações finais
Neste artigo, assumimos a importância de compreender o peso da alternância
partidária e o vínculo entre a política interna (especialmente a economia política) e a política
externa na dinâmica política uruguaia. A mudança de governo ocorrida em 2020, quando uma
coalizão de centro-direita chegou ao poder após 15 anos de administrações do bloco de
centro-esquerda, representou uma reconfiguração no repertório de políticas públicas nas áreas
de interesse.
No âmbito doméstico, a coalizão governamental conseguiu implementar medidas que
estão de acordo com as preferências dos atores socioeconômicos que a sustentam e que ela
prometeu em seu programa de governo. A coalizão foi relativamente bem-sucedida ao
enfrentar os desafios apresentados pelos oponentes do modelo, em grande parte devido à sua
capacidade de permanecer coesa em relação às prioridades de sua agenda durante os três
primeiros anos de governo. Esse modelo de economia política doméstica, que surge da
dinâmica gerada por uma configuração específica de atores com recursos assimétricos em um
determinado contexto institucional, constitui a base para as diretrizes de política externa que
buscavam estar em sintonia com ele. A ênfase na abertura, que busca "cortar os laços" com a
região, foi consignada como um "interesse nacional" baseado no resultado de quem ganha o
quê, como e quando. Se considerarmos isso à luz da conexão que teoricamente assumimos
entre a política doméstica e a internacional (MORAVCSIK, 1997; PUTNAM, 1988),
observamos como esses interesses - assim como as ideias - influenciam o comportamento
externo do Estado, moldando suas preferências.
Entretanto, em contraste com a capacidade de implementação do modelo em nível
doméstico, essas preferências de política externa encontraram um obstáculo importante
durante esse período: as preferências dos Estados vizinhos que compõem o Mercosul, bem
como sua capacidade de influenciar países relevantes no sistema internacional. Esse
subsistema regional, no qual o Brasil se destaca em particular, atuou como um freio aos
impulsos da agenda de política externa do governo de Lacalle Pou. Isso se aplica até mesmo a
questões ligadas a grandes potências, como os EUA e a China, uma vez que essas relações
não podem ser compreendidas sem levar em conta a dinâmica do subsistema regional. Em
suma, embora as preferências expressas na política externa do Uruguai tenham marcado um
novembro de 2023 no contexto de uma crise política no governo devido ao chamado "caso Marset" (entrega de
um passaporte uruguaio ao traficante de drogas Sebastián Marset, que também levou à renúncia do Ministro do
Interior Luis Alberto Heber). Após a renúncia de Bustillo, Omar Paganini, também de filiação branca, assumiu o
cargo de Ministro das Relações Exteriores.
Cecilia ROCHA-CARPIUC; Camilo LÓPEZ BURIAN e Diego HERNÁNDEZ NILSON
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curso de abertura e distanciamento da região, de acordo com a dinâmica da economia política
interna do país e a formação de coalizões entre os atores socioeconômicos e políticos que a
moldaram, as preferências dos Estados do subsistema regional frearam essas preferências,
apontando para os custos que decisões mais disruptivas têm para o Uruguai.
Esse equilíbrio nos permite considerar como a dinâmica sub-regional é um elemento-
chave na geração de condições de possibilidade ou freios para as estratégias de países
pequenos como o Uruguai, especialmente quando existem espaços de integração regional
(independentemente da qualidade de seu funcionamento). Nesse caso, os fatores sistêmicos e,
em particular, os sub-regionais, tiveram precedência sobre os fatores domésticos para
determinar o sucesso de sua política externa. Entretanto, na esfera doméstica, as posições de
política externa do governo são sinais políticos que buscam gerar receita para sua base de
apoio, mesmo que as mudanças promovidas não se concretizem, enquanto na esfera
internacional elas geram diferentes tipos de efeitos sobre a percepção do processo de
integração regional.
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2022914135156 Acesso em: 24 abr. 2023.
CRediT Author Statement
Reconhecimentos: Agradecemos aos avaliadores anônimos desta publicação.
Financiamento: Não aplicável.
Conflitos de interesse: Não há conflitos de interesse.
Aprovação ética: Não aplicável.
Disponibilidade de dados e material: Não aplicável.
Contribuições dos autores: A autora e os autores contribuíram de igual forma para este
trabalho.
Processamento e editoração: Editora Ibero-Americana de Educação.
Revisão, formatação, normalização e tradução.
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EL GIRO A LA DERECHA EN URUGUAY, SU ECONOMÍA POLÍTICA Y LA
POLÍTICA EXTERIOR (2020-2023): IMPULSOS Y FRENOS
A GUINADA À DIREITA NO URUGUAI, SUA ECONOMIA POLÍTICA E POLÍTICA
EXTERNA (2020-2023): IMPULSOS E FREIOS
THE RIGHT-WING TURN IN URUGUAY, ITS POLITICAL ECONOMY AND
FOREIGN POLICY (2020-2023): IMPULSES AND BRAKES
Cecilia ROCHA-CARPIUC1
e-mail: cecilia.rocha@cienciassociales.edu.uy
Camilo LÓPEZ BURIAN2
e-mail: camilo.lopez@cienciassociales.edu.uy
Diego HERNÁNDEZ NILSON3
e-mail: diego.hernandez@cienciassociales.edu.uy
Editores:
Profa. Dra. Simone Diniz
Prof. Dr. Eduardo de Lima Caldas
Profa. Dra. Mércia Kaline Freitas Alves
Dr. Vinícius Silva Alves
Editor Adjunto Executivo:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Universidad de la República, Uruguay. Profesora Adjunta en el Departamento de Ciencia Política, Facultad de
Ciencias Sociales.
2
Universidad de la República, Uruguay. Investigador Nivel I del Sistema Nacional de Investigadores de
Uruguay. Profesor Adjunto en el Departamento de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales y en el Grupo
Docente de Política y Relaciones Internacionales, Facultad de Derecho.
3
Universidad de la República, Uruguay. Investigador Nivel I del Sistema Nacional de Investigadores de
Uruguay. Profesor Adjunto en el Programa de Estudios Internacionales, Unidad Multidisciplinaria, Facultad de
Ciencias Sociales.
El giro a la derecha em Uruguay, su enonomía política y la política exterior (2020-2023): Impulsos y frenos
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RESUMEN: El giro a la derecha en Uruguay, impulsado por una coalición de partidos
liderada por el presidente Luis Lacalle Pou, ha introducido importantes reformas en el ámbito
doméstico. Con base en la Teoría Liberal de las Relaciones Internacionales y la Economía
Política Comparada, mostramos cómo las coaliciones socioeconómicas que sustentan al
gobierno han obtenido la satisfacción de muchas de sus preferencias en varias políticas
públicas, con foco en áreas claves de economía política. En política exterior también se han
promovido cambios concordantes con este modelo doméstico. Sin embargo, estos no han
logrado concretarse de la misma forma que aquellos otros, en la medida que las dinámicas
políticas internacionales, especialmente las subregionales, se constituyen en un freno para la
concreción de los objetivos del gobierno en materia internacional.
PALABRAS CLAVE: Política exterior. Uruguay. Economía política. Partidos de derecha.
RESUMO: A guinada à direita no Uruguai, impulsionada por uma coalizão de partidos
liderada pelo presidente Luis Lacalle Pou, introduziu importantes reformas no âmbito
doméstico. Com base na Teoria Liberal das Relações Internacionais e na Economia Política
Comparada, mostramos como as coalizões socioeconômicas que sustentam o governo têm
obtido a satisfação de muitas de suas preferências em várias políticas públicas, com foco em
áreas-chave da economia política. Ao mesmo tempo, na política externa, têm sido promovidas
mudanças coerentes com esse modelo doméstico. No entanto, essas mudanças não têm se
concretizado, na medida em que as dinâmicas políticas internacionais, especialmente as sub-
regionais, atuam como um obstáculo para a concretização dos objetivos do governo em
questões internacionais.
PALAVRAS-CHAVE: Política externa. Uruguai. Economia política. Partidos de direita.
ABSTRACT: The right-wing turn in Uruguay, driven by a coalition of parties led by
President Luis Lacalle Pou, has introduced significant reforms in the domestic sphere. Based
on the Liberal Theory of International Relations and Comparative Political Economy, we
demonstrate how the socio-economic coalitions supporting the government have achieved the
satisfaction of many of their preferences in various public policies, with a focus on key areas
of political economy. Furthermore, in foreign policy, changes consistent with this domestic
model have been promoted. However, they have not been realized to the extent that
international political dynamics, especially sub regional ones, act as a hindrance to the
government's objectives in international matters.
KEYWORDS: Foreign policy. Uruguay. Political economy. Right-wing parties.
Cecilia ROCHA-CARPIUC; Camilo LÓPEZ BURIAN y Diego HERNÁNDEZ NILSON
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Introducción
En 2020 asumió el gobierno en Uruguay una coalición mayoritaria integrada por cinco
partidos de derecha y centro derecha, luego de 15 años de mandatos de izquierda. Este cambio
se inserta en un ciclo político más amplio de avance de las derechas en América Latina
(MONESTIER; VOMMARO, 2021; LUNA; ROVIRA KALTWASSER, 2021). El nuevo
gobierno, encabezado por el presidente Luis Lacalle Pou del Partido Nacional (PN), se guía
por una serie de lineamientos programáticos que expresan un claro cambio de rumbo de las
políticas públicas respecto a las orientaciones de los gobiernos del Frente Amplio (FA). El
cambio se observa en áreas claves de la economía política y tuvo su correlato en la política
exterior. Este trabajo explora estas transformaciones, analizando los elementos que favorecen
su impulso y sus frenos, a partir de factores de tipo doméstico y sistémicos (regionales y
globales).
El análisis parte de dos premisas teóricas. La primera asume que, en sistemas de
partidos programáticos, la alternancia partidaria en términos del signo político del gobierno,
implica cambios en el contenido sustantivo de las políticas públicas (BOIX, 1998). En el caso
abordado, este giro político ocurre en un país con un sistema de partidos institucionalizado y,
por tanto, con patrones de competencia interpartidaria estables, raíces profundas en el
entramado social, y legitimidad tanto de los actores partidarios como del proceso electoral
(MAINWARING; SCULLY, 1995). Los partidos uruguayos son programáticos,
fraccionalizados y altamente disciplinados (CHASQUETTI, 2014), y ocupan un lugar central
en el sistema político (CAETANO et al., 1987). Análisis previos muestran cómo, en este
contexto, la política exterior uruguaya puede leerse como una política de partidos
programáticos y gobernantes, al igual que otras políticas públicas, sin que ello niegue las
especificidades de esta política (LÓPEZ BURIAN, 2015a).
La segunda refiere a la estrecha relación existente entre la política doméstica y la
política internacional. Asumimos que la política exterior está ligada a los principales
componentes del modelo de economía política que implementa un gobierno, especialmente, a
las políticas económicas, las relativas a la regulación de las relaciones laborales y al bienestar
social. Particularmente cuando la política exterior tiene un fuerte componente económico
comercial, como en el caso que analizamos. En este marco, la política exterior es funcional a
dicho modelo de economía política, a la vez que puede implicar decisiones con impactos
distributivos. Entendemos que articular elementos analíticos de Economía Política Comparada
y aportes de la Teoría Liberal de la Relaciones Internacionales y el Análisis de Política
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Exterior permite abordar adecuadamente la relación entre ambas dimensiones, atendiendo en
particular la influencia que tienen en la política exterior los procesos políticos domésticos, en
los que actores que pueden ocupar posiciones asimétricas se involucran en un juego de
cooperación y conflicto que informan los resultados de política (MORAVCSIK, 1997;
PUTNAM, 1988).
A partir de esta base teórica y de un análisis empírico del caso que se nutre de la
revisión de múltiples fuentes (análisis de prensa y documental, datos de encuestas,
bibliografía), argumentamos que las coaliciones socioeconómicas que sustentan al gobierno
de la coalición de derecha en funciones a partir del 2020 en Uruguay han obtenido la
satisfacción de muchas de sus preferencias en varias políticas públicas. Ello es especialmente
cierto en áreas claves de economía política, lo que, a su vez, tuvo reflejos concordantes en la
política exterior. No obstante, las aspiraciones del gobierno encontraron su límite en las
dinámicas políticas internacionales, especialmente subregionales, inhibiendo a la coalición de
concertar sus objetivos en la materia. Como puede verse, el problema de investigación
abordado demanda el diálogo de perspectivas analíticas diferentes que comparten supuestos
básicos comunes. Esta decisión parte de orientar nuestra investigación desde un puzzle
empírico que queremos resolver, para el cual el análisis de los niveles sistémico y doméstico y
sus interacciones se hace ineludible.
El artículo, que constituye un primer avance exploratorio sobre nuestro asunto de
investigación, se estructura de la siguiente forma. A continuación, se presenta el problema de
investigación y las categorías teóricas que orientan su abordaje. Posteriormente, se ofrece un
análisis del caso uruguayo organizado en tres subsecciones. La primera presenta el mapa de
actores socioeconómicos y políticos que protagonizan el juego político doméstico bajo
estudio. La segunda delinea los principales componentes de la economía política del giro a la
derecha en el país. La tercera examina los correlatos de dichas transformaciones en la política
exterior impulsada por el gobierno, identificando los límites que encontró para su ejecución
en las dinámicas políticas internacionales. Las consideraciones finales discuten los elementos
resultantes del análisis a la luz de las consideraciones teóricas que guían el estudio.
Problema de investigación y herramientas teóricas
Nuestro problema de investigación apunta al vínculo entre el cambio de signo
ideológico del gobierno uruguayo, en 2020, y la reorientación o intentos de reorientación del
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modelo de economía política del país y sus reflejos especialmente en la política exterior.
Nuestro argumento establece, más precisamente, que la coalición gobernante adoptó medidas
que buscaron responder a las demandas de los actores socioeconómicos que constituyen su
base de respaldo y llevar a cabo las promesas electorales que había efectuado con una clara
orientación ideológica liberal. En áreas clave de la economía política, el impulso de este
modelo se concretó con relativo éxito. Los cambios promovidos en la orientación de la
política exterior, sin embargo, si bien estuvieron en sintonía con dicho modelo y las dinámicas
políticas domésticas que lo sustentan, encontraron un freno fruto de la incidencia de factores
internacionales. Estas vinculaciones de las arenas de política pública definen el esquema
teórico que orienta nuestro análisis, articulando elementos teóricos de Relaciones
Internacionales, Análisis de Política Exterior y Economía Política Comparada. La elección
teórica que se realiza para poder dar cuenta de este problema de investigación, además,
demanda necesariamente asociar factores domésticos y sistémicos, globales y regionales.
Con relación a los factores domésticos, el primer punto de vista a desarrollar
teóricamente remarca la relevancia de la ideología de los gobiernos para analizar cambios en
las políticas públicas. En sistemas de partidos programáticos, el cambio de signo ideológico
del gobierno implica una reorientación sustantivamente diferente en las políticas públicas,
especialmente en las relativas a la economía, el desarrollo y el bienestar (BOIX, 1998). La
política exterior es una política pública cuyas decisiones se vinculan con el tipo de modelo
económico y de desarrollo impulsado por el gobierno de turno (GARCÉ; LÓPEZ BURIAN,
2014). En este sentido, las decisiones que toman los gobiernos en el ámbito externo tienen
impactos distributivos, por lo tanto pueden generarse incentivos para que los actores busquen
posicionarse de manera estratégica frente a su electorado, sin que ello implique pensar que los
posicionamientos en esta arena tengan los mismos costos que en políticas domésticas
(ONUKI; OLIVEIRA, 2010). La literatura uruguaya sobre política exterior ha subrayado la
relevancia de los partidos políticos como actores centrales en la formulación de la política
exterior, articulando intereses de otros actores sociales y corporativos. Del mismo modo, estos
estudios han evidenciado la programaticidad y estabilidad ideológica de los partidos como un
factor explicativo de las reorientaciones de la política exterior (LÓPEZ BURIAN, 2015b;
CAETANO et al., 2021).
El segundo aspecto teórico a desarrollar en esta sección nos lleva a incorporar
perspectivas teóricas de las Relaciones Internacionales para mostrar cómo estos factores
domésticos se vinculan con otros de carácter sistémico. En relación a este aspecto, este texto
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opta por realizar el estudio del caso uruguayo a partir de la Teoría Liberal, más
específicamente en la propuesta analítica de Andrew Moravcsik.
4
Según el autor:
[...] the relationship of states to the domestic and transnational social context
in which they are embedded—have a fundamental impact on state behavior
in world politics. Societal ideas, interests, and institutions influence state
behavior by shaping state preferences, that is, the fundamental social
purposes underlying the strategic calculations of governments (1997, p. 513,
nuestra traducción).
El planteo de Moravcsik (1997), se desarrolla a partir de tres supuestos relativos a la
naturaleza de los actores sociales, del Estado y del sistema internacional (GRASA, 2015).
El primer supuesto postula la primacía de los actores sociales. Para Moravcsik:
The fundamental actors in international politics are individuals and private
groups, who are on the average rational and risk-averse and who organize
exchange and collective action to promote differentiated interests under
constraints imposed by material scarcity, conflicting values, and variations in
societal influence (1997, p. 516, nuestra traducción).
Esto presupone una manera de construcción bottom-up de la política en el marco
doméstico de los Estados, que, en términos de política exterior, se proyecta desde “dentro
hacia afuera”. Dicho de otra forma, la política exterior, desde este enfoque, debe ser entendida
como el resultado de un proceso doméstico de interacción entre actores sociales que luego se
verá condicionada por las interacciones en el plano internacional. Esta concepción supone
actores en relaciones de conflicto y cooperación que buscan promover una política exterior
que responda a sus preferencias. Atendiendo al caso uruguayo, podemos considerar a los
partidos políticos como parte de este conjunto de actores sociales, que además tienen
capacidad de articulación de intereses de otros actores, por ejemplo, los económicos y sociales
(LOPEZ BURIAN, 2015a).
En consonancia, la segunda asunción teórica de Moravcsik establece que: “States (or
other political institutions) represent some subset of domestic society, on the basis of whose
interests state officials define state preferences and act purposively in world politics”.
(MORAVCSIK, 1997, p. 518, nuestra traducción). Así, se concibe al Estado como
representativo de un subconjunto de la sociedad cuyos intereses particulares determinan las
preferencias estatales en política exterior. Estas preferencias son moldeadas por dinámicas
4
Un antecedente de aplicación de este enfoque al caso uruguayo es el trabajo de Vanessa Affonso (2019), que
utiliza elementos teóricos de Moravcsik (1997) junto al modelo de juegos de doble nivel de Putnam (1988) para
estudiar la negociación de un tratado de libre comercio entre Uruguay y Chile. Este aporte sirve de guía en la
aplicación de este esquema teórico para un análisis más abarcativo.
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políticas entre actores sociales, que se canalizan a través de los cálculos estratégicos de los
gobernantes. Este planteo subraya una concepción clave del planteo teórico liberal en
Relaciones Internacionales: dado que el Estado no es considerado un actor racional unificado,
es preciso problematizar la noción realista del interés nacional, sea esta seguridad, desarrollo
u otro bien u objetivo. A diferencia de un “interés nacional” definido en clave realista, en el
planteo liberal que tomamos como punto de partida, el interés nacional es resultado de un
proceso político no exento de disputas. Son los actores sociales quienes, en una dinámica de
relacionamiento en que se juegan distintos intereses e identidades pautada por asimetría en los
recursos de poder y prácticas sociales e instituciones representativas específicas, presionan a
los decisores para que impulsen políticas en el ámbito exterior convergentes con sus
preferencias. En este sentido, Rafael Grasa recuerda la importancia, al adoptar la perspectiva
teórica elegida, de atender a la pugna política de los actores domésticos:
[...] las instituciones y prácticas representativas serán las correas de
transmisión por las que las preferencias y el poder social de los diferentes
individuos y grupos sociales se traducirán en políticas públicas del Estado.
Lo que se afirma [...] no es nada parecido a una visión pluralista de la
política interna, que menoscaba el poder del Estado o lo equipara al de
individuos y grupos sociales, sino una afirmación de que las políticas del
Estado están constreñidas por el juego subyacente de valores, intereses y
poder de individuos y grupos dentro y fuera de los aparatos estatales, puesto
que éstos pugnan constantemente, mediante la representación política y otros
procesos sociales, para que se satisfagan sus preferencias (GRASA, 2014, p.
115, nuestra traducción).
Aterrizando la propuesta teórica, esta aproximación está acorde a lo que estudios
previos plantean sobre el caso uruguayo: que la política exterior es una arena en disputa donde
hay ganadores y perdedores, cuyos cambios y continuidades están pautados por dinámicas
políticas entre los actores sociales, con los partidos asumiendo un rol central (LOPEZ
BURIAN, 2015a).
El último postulado teórico de Moravcsik refiere al Sistema Internacional. El autor
plantea que la interdependencia de las preferencias estatales determina el comportamiento de
los Estados (MORAVCSIK, 1997). Esta idea apunta a visualizar cómo en la política exterior
coexisten e interactúan factores sistémicos y domésticos. Mientras diferentes actores sociales
domésticos disputan la construcción de las preferencias que proyectará el Estado en su
política exterior, esta acción externa estará pautada asimismo por las preferencias de otros
Estados, que también condicionarán la política exterior proyectada. La cooperación entre
Estados es fruto de intereses convergentes, pero si esto no ocurre y, por el contrario, las
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preferencias de un Estado son divergentes o su política exterior afecta negativamente a otros
Estados, es esperable el conflicto.
Como Moravcsik, Robert Putnam (1988) parte de la interconexión existente entre la
política a nivel internacional y la política doméstica. En su trabajo sobre los juegos de doble
nivel, propone cómo el conjunto ganador (o sea, los acuerdos posibles entre negociadores
internacionales representantes de Estados), depende de elementos que corresponden a ambos
niveles: las estrategias de los negociadores en el nivel internacional y factores domésticos.
Así, lo acordado internacionalmente debe necesariamente ser aceptable para los actores a
nivel doméstico. Por ello, para comprender la política exterior es fundamental explorar las
preferencias de los actores, las coaliciones que configuran y la dinámica política de su
relacionamiento. Para el caso uruguayo, por ejemplo, al analizar antecedentes de intentos de
liberalización del comercio exterior, se percibe como las preferencias que en tal sentido
expresan los actores políticos en cargos decisorios relevantes frecuentemente chocan y son
limitadas por las coaliciones que integran. Incluso cuando las posiciones opuestas no son
necesariamente mayoritarias en la coalición, pueden acabar imponiéndose a partir de las
dinámicas de relacionamiento (acuerdos programáticos, posiciones históricas o eventuales
respuestas de actores con amplia capacidad de movilización, típicamente sindicatos) (LÓPEZ
BURIAN, 2015a).
El tercer y último aspecto teórico contemplado es la perspectiva de la Economía
Política Comparada, como campo disciplinario que articula estudios de política pública,
política comparada y relaciones internacionales. Construimos el análisis en base a dos aportes
que provee esta subdisciplina, uno relativo a los lentes analíticos que propone y otro relativo a
su objeto de estudio.
En cuanto al primer punto, la Economía Política Comparada como enfoque analítico
de la ciencia política, nos lleva a preguntarnos, a la hora de abordar un determinado
fenómeno, quién obtiene qué, cuándo y cómo (BLYTH, 2009). Así, desde esta mirada, los
actores y el poder están en un primer plano. Al examinar las disposiciones que organizan estos
componentes en cada país, la Economía Política Comparada asume que no estas no son
azarosas, automáticas, ni inevitables. Por el contrario, postula que son producto de decisiones
normativas y políticas adoptadas por los gobiernos, que a su vez están respaldados, o tienen
como trasfondo o como base, disputas políticas entre actores sociales (MENZ, 2017). Este
enfoque está en consonancia con la perspectiva de Relaciones Internacionales antes esbozada
porque requiere centrarse en el análisis de la dinámica de relacionamiento entre los gobiernos
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y los actores económicos y sociales al momento de entender los procesos de formación de
políticas públicas, y contra perspectivas institucionales más tradicionales en la ciencia
política, entiende que las instituciones resultantes no son neutras ni producto de equilibrios,
sino producto de conflictos entre actores (BRIL MASCARENHAS; FREITES, 2015).
Además de volver a traer a los actores a un primer plano, el enfoque nos conduce a
preguntarnos por el poder a la hora de analizar la esfera doméstica y su dinámica política.
Ante cada decisión de política pública, ello lleva a preguntarse: ¿Cómo se distribuyen el poder
y los recursos entre grupos sociales? Y sobre todo: ¿quiénes se benefician en sus intereses de
algunos arreglos económicos y sociales? (HALL, 1997). Estas claves analíticas debemos
considerarlas si queremos analizar la esfera doméstica desde el enfoque planteado por la
Teoría Liberal antes esbozada, porque nos brinda lentes que ponen justamente el foco en los
actores sociales y juegos de poder entre ellos que se acaba de dirimir en el gobierno y que es
por tanto conducente a la adopción de ciertas orientaciones de política exterior y no otras.
Por otra parte, en términos de objeto de estudio, desde la Economía Política
Comparada importa abordar nuestro problema de investigación estudiando las decisiones de
política pública que son cruciales en la definición de las regulaciones e instituciones que
estructuran aspectos claves de organización de los modelos y variedades del capitalismo
moderno. Esto implica atender las relaciones Estado y mercado, y la configuración específica
de los mercados laborales, los sistemas educativos, y las políticas de bienestar de los países,
así como analizar los patrones de variación de la política económica y los resultados
distributivos que se obtienen de dicha combinación (MENZ, 2017). Entendemos que el
estudio de la política exterior es indisociable de estas dimensiones de interés sustantivas que
son objeto de estudio de esta subdisciplina. Las decisiones de política exterior de los
gobiernos deben ser entendidas en su interrelación con las decisiones que toman en estas otras
arenas. Esta relación es recíproca, puesto que también es necesario preguntarse cómo los
desarrollos relativos a las vinculaciones internacionales influyen en las economías políticas
latinoamericanas (LUNA; MURILLO; SCHRANK, 2014). El punto de partida de este trabajo
es que los modelos y dinámicas de la economía política, en un mundo interconectado,
tampoco pueden entenderse separadamente de la política exterior que vincula al país con una
esfera internacional que las constriñe en sus márgenes de maniobra y estímulos, lo cual asume
especial importancia en un país pequeño (MENZ, 2017).
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Análisis
Una mirada a los actores
El punto de partida de este trabajo es que la coalición de centroderecha que asumió el
gobierno en Uruguay en 2020 adoptó medidas de política pública en áreas clave de economía
política y política exterior que representaron un viraje respecto a lo actuado por los gobiernos
de izquierda durante los quince años anteriores. Una vez que llegó al gobierno, contando con
mayorías parlamentarias, la coalición buscó responder a los intereses de los actores
socioeconómicos que constituyen su base de apoyo. La capacidad del gobierno de
implementar su programa a nivel doméstico, sin embargo, depende no solo de su voluntad de
cumplir el programa electoral, sino también de la correlación de fuerzas entre los actores y su
poder relativo. En otros términos, depende del juego de acuerdos, negociaciones y frenos que
se generan tanto entre los actores opositores y los que apoyan al gobierno, como entre los
propios socios de la coalición. En materia de política exterior, además, el éxito de la
implementación del modelo dependerá no solo de la dinámica y los resultados domésticos,
sino de las oportunidades y constricciones sistémicas que se enfrenten. Antes de exponer las
transformaciones de política pública de interés, por tanto, conviene detenernos en presentar el
mapa de actores domésticos protagonistas del proceso estudiado.
En Uruguay, la llegada al gobierno de la Coalición Multicolor liderada por Lacalle Pou
en marzo de 2020 ha sido considerada la expresión uruguaya del fin del giro a la izquierda, o
el reflejo del ciclo político de derecha que se observó a nivel regional en los últimos años
(ROSSEL; MONESTIER, 2021; MONESTIER; VOMMARO, 2021; QUEIROLO, 2020). Sin
embargo, en el caso uruguayo el proceso de alternancia posconsenso neoliberal no implicó un
realineamiento ideológico estructural (LUNA; ROVIRA KALTWASSER; 2021). Tampoco
coincidió con el colapso del sistema de partidos, como en otros países vecinos
(MONESTIER; VOMMARO, 2021). Los principales socios de la coalición son los dos
partidos tradicionales de la derecha y centroderecha uruguaya, el PN y el Partido Colorado
(PC). A ellos es cierto que se sumó un tercer actor relevante en la coalición, Cabildo Abierto
(CA), que irrumpió en la escena política en las elecciones de 2019 (SANAHUJA; LÓPEZ
BURIAN, 2021). No obstante, la dinámica del sistema de partidos se mantuvo igual que en
las últimas décadas, en tanto ha sido funcionando en dos bloques programáticos claros y que
tienen el mismo peso electoral: uno de centroizquierda y otro de centroderecha (BUQUET;
PIÑEIRO, 2014; NOCETTO; PIÑEIRO; ROSEMBLATT, 2020).
Cecilia ROCHA-CARPIUC; Camilo LÓPEZ BURIAN y Diego HERNÁNDEZ NILSON
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En términos ideológicos, el PN, que es el partido mayoritario de la coalición y al que
pertenece el presidente, se asemeja a otros partidos conservadores de América Latina,
promoviendo una agenda económica liberal (QUEIROLO, 2020). En política exterior tuvo
durante gran parte del siglo XX una matriz que armonizaba su nacionalismo con elementos
regionalistas (REAL DE AZÚA, 1959). Sin embargo, desde la década de 1990 el partido
comienza a asumir una postura aperturista al mundo, con un énfasis comercialista y
pragmático, que percibe la región como un obstáculo para el relacionamiento externo del país.
Debe señalarse que caracterización se ajusta de mejor forma a la matriz internacional del
herrerismo, fracción mayoritaria y hegemónica, durante un tiempo importante, en el PN.
(LÓPEZ BURIAN; HERNÁNDEZ NILSON, 2021a; 2021b).
Por su parte, en materia de modelo de desarrollo el PC ha tenido históricamente una
veta socialdemócrata y de intervencionismo estatal que lo distinguía del PN, pero que se ha
desdibujado en la postransición en favor de un reforzamiento de sus posicionamientos
liberales en lo económico. La matriz liberal del PC en materia internacional ha sido
identificada como universalista (REAL DE AZÚA, 1959) y puede asociarse con una mirada
de las relaciones internacionales que se corresponde actualmente con algunos rasgos del
institucionalismo neoliberal (LÓPEZ BURIAN; LUJÁN, 2021).
En cambio, CA, si bien se posiciona económicamente con un discurso mayormente
pro-mercado (aunque con matices importantes y algunos rasgos estatistas), en sintonía con sus
socios, plantea diferencias sustantivas con ellos en materia de modelo de desarrollo. En
particular, cuestiona las ventajas que reciben las grandes empresas y los grupos económicos
internacionales en defensa de una economía de competencia entre pequeños y medianos
empresarios uruguayos. CA ha sido definido como un partido perteneciente a la familia de las
ultraderechas neopatriotas, con ideas que pueden rastrearse desde los movimientos
conservadores católicos, ruralistas y militaristas uruguayos, una retórica populista y de
conservadurismo moral, y un discurso nacionalista, soberanista y antiglobalista
(SANAHUJA; LÓPEZ BURIAN, 2021).
Las élites económicas han sido bases de apoyo típicas de las derechas
latinoamericanas, junto con la Iglesia Católica y las Fuerzas Armadas (MONESTIER;
VOMMARO, 2021). En Uruguay, la relación entre partidos y empresarios ha sido peculiar.
Históricamente, las élites económicas han sido “más dominantes que dirigentes” (REAL DE
AZÚA, 1969). Generalmente, el empresariado ha actuado políticamente como grupo de
presión en el proceso de toma de decisiones de políticas públicas, siendo baja la participación
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directa de empresarios en política (LANZARO, 1992; CAETANO, 1992; SERNA;
BOTINELLI, 2017). No obstante, los partidos tradicionales de centro derecha uruguayos han
sido más cercanos a este sector, siendo el PN más afín al empresariado rural y el PC al urbano
(SERNA; BOTINELLI, 2020, 2016). En cambio, los partidos del centro a la izquierda han
sido más cercanos al sindicalismo, constatándose un vínculo de “hermandad histórica” entre
el FA y el movimiento sindical, representado por la central única de trabajadores, el Plenario
Intersindical de Trabajadores - Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT) (DOGLIO;
SENATORE; YAFFÉ, 2004).
Durante el periodo de estudio, el vínculo del gobierno con el actor empresarial en su
aspecto orgánico ha sido menos fuerte que en otros casos del ciclo latinoamericano de
derecha, aunque representantes de gremiales empresariales han sido designados en cargos en
sectores claves, como el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (CIANELLI;
GUARNASCHELLI, 2022; CARNEIRO et al., 2020). Así, los empresarios han tenido
expectativas favorables ante la asunción del nuevo gobierno, y se han mantenido como apoyo
en lo que va de esta administración (CONSULTORA EXANTE, 2022). En contraste, el
vínculo de la coalición con el sindicalismo ha sido tenso desde el inicio del periodo de
gobierno (CARNEIRO et al., 2020).
Esta afinidad entre el gobierno y algunos sectores socioeconómicos se proyecta sobre
la política exterior, particularmente a partir del vínculo histórico entre el PN y el sector
agroexportador, el actor doméstico organizado con mayor poderío económico. Este vínculo
contribuye a explicar el cambio que en el siglo XXI muestra el PN en materia exterior, en
particular su visión de la región. El mismo puede asociarse a un cambio de intereses y
oportunidades para aquellos sectores, en el contexto de la evolución del sistema internacional
y el mercado mundial, a saber: bilateralización de la liberalización comercial y auge de la
región Asia-Pacífico, con alto poder adquisitivo, demandante y poco productiva en relación a
los principales bienes de la canasta exportadora uruguaya. De esta forma, se abandona la
mencionada vocación regionalista del PN, surgida de la intención de superar el Modelo de
Sustitución de Importaciones (antipático para el sector agroexportador) en un período de
proteccionismo internacional y auge económico de EE.UU., país productor y protector de los
bienes exportados por Uruguay. En el contexto actual, la izquierda se apropia de la tradición
regionalista del herrerismo (LÓPEZ BURIAN, 2015b), aunque el PN mantiene sin embargo el
legado pragmático, que permite valorar cómo los factores externos influyen en los cambios de
política exterior. A nivel subsistémico, el auge regionalista asociado al giro a la izquierda
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latinoamericano (2003-2016) también contribuye a explicar las suspicacias nacionalistas hacia
la región. En resumen, en el siglo XXI, el PN, principal partido de la coalición, asume una
postura aperturista en la dimensión económico comercial, sustentada en el pragmatismo, y
crítica con las dificultades para avanzar en la integración regional.
La economía política del giro a la derecha en Uruguay
El “Compromiso por el País” fue la plataforma electoral de la Coalición Multicolor en
las elecciones presidenciales de 2019 y se convirtió en el programa del gobierno una vez que
asumió el poder. En términos de modelo de desarrollo, el documento refleja ideas que
promueven los mecanismos de mercado como asignadores eficientes de recursos, a tono con
la orientación típica de las derechas latinoamericanas (LUNA; ROVIRA KALTWASSER,
2014).
Al examinar en términos políticos y domésticos el proceso de implementación del
modelo de la coalición, se observan dos etapas diferenciadas en los contenidos que se prioriza
impulsar así como en las dinámicas de juego de poder entre los actores que las caracterizó.
La primera etapa (2020-2021) sentó las bases del modelo, mediante un conjunto amplio y
heterogéneo de medidas aprobadas en una ley “ómnibus”, la ley de urgente consideración
(LUC), y la ley de presupuesto. En la segunda etapa, a partir de marzo de 2022, el gobierno se
enfocó en consolidar y profundizar el modelo mediante el impulso de reformas sustanciales.
En materia económica, la coalición priorizó la desregulación y la reducción del déficit
fiscal. Al asumir en 2020, estableció un límite del 15% en el gasto público y realizó una
propuesta presupuestal austera en áreas como educación y vivienda. La LUC siguió esta línea,
al introducir la regla fiscal, promover la competencia en el mercado de telefonía móvil y
priorizar criterios mercantiles en los precios de los combustibles. En aras de la “libertad
financiera”, también se eliminó la obligatoriedad del uso de medios electrónicos en pagos y
servicios al Estado, reduciendo los criterios de su uso en transacciones importantes (ICD,
2022; CHASQUETTI, 2021; UYPRESS, 2021; PORTAL DE LA UDELAR, 2023;
HERNÁNDEZ; LÓPEZ, 2020).
Otro pilar del modelo de economía política es la política social. En este aspecto, la
coalición mantuvo los programas de transferencias instaurados por el FA (NOCETTO;
PIÑEIRO; ROSENBLATT, 2020), al igual que otros gobiernos del reciente ciclo político de
derecha latinoamericano (NIEDZWIECKI; PRIBBLE, 2017). Durante la pandemia, estos
programas se convirtieron en el principal medio para apoyar a los sectores informales y más
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vulnerables (OBSERVATORIO ECONÓMICO Y COMPORTAMENTAL, 2021). Sin
embargo, su implementación y gestión estuvieron orientadas por inquietudes sobre la
focalización, el control de contraprestaciones y el uso de los recursos, lo que la literatura
especializada vincula a una perspectiva liberal (LA DIARIA, 2022; 2022b; MEDEROS, 2021;
ROSSEL; MONESTIER, 2021). La orientación del gobierno en esta arena también se aprecia
en el cambio de modelo de gestión territorial del Ministerio de Desarrollo Social, que
sustituyó la co-gestión con organizaciones sociales por una implementación directa a cargo de
técnicos ministeriales (CIANELLI, 2022).
El cambio en las relaciones laborales buscó satisfacer las demandas empresariales sin
desmantelar la negociación colectiva, como se prometió en campaña
5
. En las negociaciones,
el Poder Ejecutivo se inclinó en general en favor del empresariado, afectando el salario real
(ICD, 2022; CARNEIRO et al., 2020). Otro ejemplo de esta orientación es la limitación del
derecho de huelga introducida en la LUC, en respuesta a una denuncia hecha previamente por
los empresarios ante la Organización Internacional del Trabajo, y la aprobación de una ley de
personería jurídica de los sindicatos que generó rechazo en el movimiento social. Junto con la
retórica antisindical de muchos de sus representantes, esta línea del gobierno se mantendrá
durante todo el periodo (PERRONE RAMOS, 2021; RIGUETTI; RÓMBOLI, 2021).
Los esfuerzos más significativos para frenar el avance del modelo propuesto por la
coalición vinieron del movimiento sindical. En particular, destaca el impulso del PIT-CNT,
junto con otras organizaciones sociales y el FA, de un referéndum para derogar 135 artículos
de la LUC. La campaña obligó al gobierno a enfocarse en defender lo logrado, limitando su
capacidad de profundizar en la aplicación de su programa hasta que, con un estrecho margen
de victoria, en marzo de 2022 se resolvió la elección a su favor.
A pesar de las limitaciones enfrentadas, la coalición logró una rápida y exitosa
implementación de su programa en los primeros dos años. El empresariado mantuvo los altos
niveles de aprobación de la gestión gubernamental que tenía al inicio del periodo
(CONSULTORA EXANTE, 2022). Las principales cámaras empresariales, como la
Asociación Rural del Uruguay (ARU) y la Confederación de Cámaras Empresariales de
Uruguay, expresaron su respaldo en varias ocasiones. Por ejemplo, destacaron como positivas
varias medidas de la LUC, como la creación de una Dirección de Seguridad Rural para
5
Con perspectiva histórica puede caracterizarse, de forma muy general, a los procesos de repliegue estatal en
Uruguay como gradualistas y amortiguados por diferentes dinámicas políticas y sociales (FILGUEIRA et al.,
2003).
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combatir el abigeato, la promoción de la libertad financiera, la regla fiscal, la transformación
educativa y la reforma del Estado (SALVETTI, 2022).
La exitosa implementación del programa de la coalición en los primeros dos años de
gobierno se vio favorecida por dos factores políticos adicionales: la prolongada “luna de miel”
del presidente, que obtuvo como retorno de la alta aprobación que la opinión pública mostró
hacia su respuesta a la pandemia, y la unidad lograda entre los socios de la coalición, quienes
se alinearon en defensa de la LUC, posponiendo la discusión de temas delicados
(QUEIROLO, 2020; CHASQUETTI, 2021; ROSSEL; MONESTIER, 2021). Si bien los dos
primeros años de administración de Lacalle Pou estuvieron marcados por la crisis del
COVID-19, que surgió poco después de que asumiera el cargo, ralentizando la puesta en
marcha de algunas reformas importantes que buscaba impulsar la coalición, la respuesta del
gobierno a la pandemia no alteró significativamente su enfoque reformista liberal. Por el
contrario, se alineó con esa orientación, inclusive manteniendo sus metas fiscales, a
contrapelo del giro keynesiano que se producía en el resto de mundo (HERNÁNDEZ;
LÓPEZ, 2020; CHASQUETTI, 2021).
Tras superar la emergencia sanitaria y resolver el referéndum, a partir de marzo-abril
de 2022, la coalición se enfocó en consolidar y profundizar su modelo, buscando implementar
otras reformas importantes prometidas en el Compromiso por el País.
Una de las reformas clave fue la educativa. La LUC había modificado la gobernanza
educativa, limitando la participación docente, pero la pandemia pospuso la implementación de
la transformación curricular hasta principios de 2023, cuando se optó por su rápida
implementación. Este cambio se alineó con las demandas empresariales, en tanto buscó
instaurar un modelo basado en competencias. La reforma generó oposición de los gremios
docentes y estudiantiles, quienes cuestionaron la falta de participación en el proceso y la
escasez de recursos para su implementación, en un contexto de caída del gasto público en
educación (FRANCO, 2022; LA DIARIA, 2023; ÉTCERA.UY, 2022).
Otra gran reforma fue la de la seguridad social, motivada por la necesidad de
garantizar la sostenibilidad fiscal del sistema debido al alto gasto previsional del país. La LUC
estableció la Comisión de Expertos en Seguridad Social, la cual elaboró un informe
diagnóstico y propuestas que sirvieron como base para el proyecto de ley presentado por el
Ejecutivo. El proyecto contó con el respaldo de la coalición y los representantes del
empresariado en la comisión, pero fue rechazado por representantes del FA, trabajadores y
jubilados (CINVE, 2022). La reforma abarca varios aspectos, como el aumento de la edad de
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retiro y la creación del Sistema Previsional Común, además del aporte obligatorio a las
Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional
6
para todas las personas, incluso aquellas
con salarios más bajos. Mientras la coalición argumenta que la reforma limita el gasto sin
aumentar las tasas de contribución o los impuestos, sus opositores sostienen que obliga a las
personas a trabajar más y recibir menores beneficios, y que no aborda de manera integral la
protección social ni revisa las exoneraciones patronales (LA DIARIA, 2023b; UDELAR,
2023). El presidente buscó resolver el asunto antes del inicio de la campaña electoral, debido
a la baja aceptación pública de esta reforma (FACTUM, 2023). Ello condujo a una rápida
tramitación de la reforma, que implicó la modificación de varios aspectos sustantivos en poco
tiempo fruto de las negociaciones bilaterales, lo que generó rispideces incluso dentro de la
coalición. En especial, costó obtener los votos de CA, para lo cual los socios debieron
mantener beneficios para los militares en la ley y comprometerse a aprobar otros proyectos
polémicos promovidos por este partido (LA DIARIA, 2023b; MAJLIN, 2023).
En esta segunda etapa de profundización del modelo, en efecto, el principal desafío
político doméstico que enfrenta la coalición es la tensión creciente entre CA y el resto de los
socios mayoritarios. En relación a asuntos relativos al modelo de desarrollo, CA tuvo un cruce
fuerte con el PN y el PC cuando en materia forestal votó junto a la oposición. En otras
políticas, CA apoyó a sus socios, pero con recaudo, como en relación a las zonas francas: el
gobierno acordó eliminar aranceles en la producción con Brasil, promovió nuevas zonas para
atraer inversiones y fortaleció el organismo encargado de su gestión, cambios que CA
respaldó, pero abogando por un mayor control parlamentario en la aprobación de permisos
para las zonas francas. Para mejorar la inserción internacional y atraer inversiones, otras
políticas a destacar son las de estímulo fiscal para empresas de todos los sectores, la
simplificación de los requisitos para obtener residencia fiscal en Uruguay y la reducción del
monto mínimo para acceder a la ley de promoción de inversiones (PRESIDENCIA, 2023;
2022; LA DIARIA, 2022).
Esta breve descripción del modelo de economía política implementado por el gobierno
no estaría completa sin mencionar las políticas dirigidas al sector agropecuario, reconocido en
el Compromiso por el País como el “motor de la economía” (p. 13). Recientemente, el
presidente reafirmó: “si al agro le va bien, al país le va bien” (PRESIDENCIA, 2023B). En
esta línea, entre otras medidas, se mejoró la infraestructura en las zonas rurales y la
6
Son las instituciones financieras privadas encargadas de administrar los ahorros previsionales de los
trabajadores. El régimen previsional uruguayo es mixto.
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conectividad con Brasil, se fortaleció el Instituto Nacional de Carnes y se creó el Registro
Único de Empresas Cárnicas. Un desafío que enfrenta el gobierno es el “atraso cambiario”
que está afectando negativamente la competitividad del sector. Las gremiales empresariales
también expresaron preocupación por el aumento del precio de los combustibles. No obstante,
continúan respaldando las políticas del gobierno y reconocen sus esfuerzos por manejar estos
asuntos. El sector, de todos modos, experimentado un récord en las exportaciones en los
últimos dos años, y sus representantes afirman que “se siente que es un gobierno que está muy
afín con el sector agropecuario”, en comparación con el anterior, con el cual “si bien había
una buena relación, no te hacían caso” (CIANELLI; GUARNASCHELLI, 2022).
Como veremos a continuación, los componentes del modelo de economía política
revisados en esta sección tienen reflejos en la política exterior, donde el gobierno apuntará
básicamente a la apertura comercial y la flexibilización, en función del esquema de
preferencias de su coalición de base, aunque encontrará algunos frenos a su proyecto.
La política exterior de Lacalle Pou: un intento de giro
El gobierno de Lacalle Pou también introdujo cambios en la política externa, sobre
todo en el área comercial, buscando alinear la inserción internacional con las reformas en
política económica. Sus modificaciones reflejan las orientaciones político-ideológicas de los
gobernantes y el interés sectorial de aquellos actores socioeconómicos, en especial de los
asociados al PN, los agroexportadores.
En contraste con la tradición incremental de ajustes paulatinos que ha caracterizado la
dinámica de la política exterior uruguaya (FERRO, 2006), el gobierno de Lacalle Pou intentó
dar un golpe de timón en la materia durante los dos primeros años de mandato. Esto se
evidencia en la propuesta de flexibilización del Mercado Común del Sur (Mercosur) y la
exploración de un TLC con China. Sin embargo, el giro constituyó un movimiento más
amplio, cuyas dos caras son el relegamiento y distanciamiento de la región, y la búsqueda de
un acercamiento a las potencias mundiales.
La política exterior no fue un gran tema de debate durante la campaña electoral. Sin
embargo, sí se había expresado ya desde entonces la voluntad de dinamizar el comercio
exterior allende el Mercosur, a través de acuerdos comerciales, así como de distanciarse de
procesos regionales en crisis, asociados al ciclo de izquierda latinoamericana, como la Unión
de Naciones Suramericanas (Unasur). En su discurso de asunción, Lacalle Pou planteó: “Hay
que fortalecer la región, el Mercosur y, al mismo tiempo, lograr flexibilizar el bloque para que
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cada socio pueda avanzar en procesos bilaterales con otros países”. (PRESIDENCIA, 2020).
Ello suponía una continuidad de la política externa del FA: reclamar cambios en el Mercosur,
pero mantenerlo como primer círculo de inserción. No obstante, el discurso ya subrayaba la
intención de profundizar el vínculo con las potencias, abriendo la posibilidad de una
implementación a diferentes velocidades: “Debemos terminar los procesos e internalizar el
tratado firmado por Uruguay y el Mercosur con la Unión Europea.” (PRESIDENCIA, 2020).
Además, el discurso recoge el pragmatismo característico del herrerismo: “Este mundo, en el
cual el dinamismo moderno, en el cual la política, median claramente entre la oferta y la
demanda, nos obliga a actuar rápido y claro.” (PRESIDENCIA, 2020).
En los primeros meses de gobierno se verificaron cambios en el relacionamiento con
tres áreas: la región; EE.UU. (incluyendo el sistema interamericano); y el sistema
internacional, especialmente China. No obstante, la pandemia demoró el planteamiento de
algunos temas hasta 2021, en particular la flexibilización del Mercosur y la exploración de
tratados de libre comercio (TLC) bilaterales. Si bien en un contexto de incertidumbre y crisis
globales era arriesgado innovar, una vez que parecieron vislumbrarse los límites de la crisis
comenzaron las señales de cambio.
El principal componente del giro propuesto fue un enérgico planteo sobre la
flexibilización del Mercosur, que a partir de entonces se tornó una bandera de la política
exterior del nuevo gobierno. Desde el retorno a la democracia (1985) la región era el círculo
privilegiado de inserción internacional del país, consagrado en la integración al Mercosur
(1991) y mantenido por todos los gobiernos anteriores. Pero Lacalle Pou irrumpió en 2021
con un planteo enfático de flexibilización en dos puntos: reducción del Arancel Externo
Común (AEC) y aval para que los socios negocien individualmente acuerdos comerciales con
terceros países. Dicho planteo no era sólo un síntoma de la crisis del Mercosur y de la
insatisfacción uruguaya con el proceso integracionista, sino también condición de posibilidad
para avanzar en la negociación de TLCs. Las autoridades económicas del gobierno de Jair
Bolsonaro dieron señales de convergencia con el planteo uruguayo, contrariando las
directrices de Itamaraty en materia exterior (que igualmente mantuvo firme su rol de actor
coordinador central de la política exterior brasileña).
El impulso a la flexibilización de Mercosur y la crítica al regionalismo
latinoamericano deben entenderse en un contexto de bajísima intensidad de estos procesos,
ante la ausencia de respuestas regionales a la pandemia, el cambio de partidos gobernantes en
varios países de América Latina y la reconfiguración del orden interamericano promovida por
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el gobierno de Donald Trump. Entre estos aspectos se destaca el caso de Brasil, que durante el
mandato de Bolsonaro (2019-2022) redujo el protagonismo brasileño en la región
(SARAIVA; COSTA SILVA, 2019; FRENKEL; AZZI, 2021). Cuando asumió Lacalle Pou, el
Mercosur estaba en una profunda crisis: una agenda de integración paralizada; divergencias
entre Argentina y Brasil; y repetidos fracasos en las iniciativas de reactivar la política
comercial exterior
7
. Este hecho, junto con otros obstáculos que estaban surgiendo en la Unión
Europea (UE) para concretar la aprobación final del acuerdo interregional, catalizan el
reclamo uruguayo de habilitar negociaciones bilaterales con terceros países.
El planteo uruguayo tensionó al Mercosur y se reflejó en los vínculos bilaterales. Por
ejemplo, en la Cumbre extraordinaria de presidentes, organizada para celebrar el trigésimo
aniversario del Tratado de Asunción, se generó un áspero intercambio entre Lacalle y el
presidente argentino, anfitrión del evento. Desde entonces hubo permanentes diferencias con
Argentina, cuyo planteo quedó además atado al reclamo por la reducción del AEC (apoyado
por Brasil), que representaba una amenaza para la política económica de Argentina, en un
contexto de vulnerabilidad. A nivel bilateral hubo rispideces en otros temas, como la
mencionada ley de exoneraciones impositivas para extranjeros que fijen residencia fiscal en
Uruguay, que atrajo a argentinos de alto poder adquisitivo, y temas de infraestructura fluvial y
marítima. Además, se agregó la proyección mediática de Lacalle Pou en la prensa argentina
que visibilizó su enfoque liberal de combate a la pandemia, en contraste al restrictivo régimen
de movilidad adoptado en Argentina.
En cambio, con Brasil, en el período 2020-2021 hubo un buen entendimiento,
superándose la desconfianza que había predominado con los gobiernos frenteamplistas desde
el Impeachment de 2016. Brasil fue el único socio del Mercosur que admitió la propuesta
flexibilizadora de Uruguay, aunque el apoyo pareció ceñirse a la cartera de economía y no
consistió en un lineamiento general de la política exterior brasileña. Las autoridades
uruguayas completaron varias misiones a Brasil intentando asegurar el apoyo a la propuesta y
negociar eventuales soluciones intermedias, al menos con respecto al AEC. Sin embargo, este
buen vínculo no estuvo acompañado de una profundización de las relaciones bilaterales en
temas sustantivos. Por su parte, Paraguay no respondió como el gobierno uruguayo esperaba
en función de su condición de socio pequeño, no acompañando su planteo de flexibilización.
7
Por ejemplo, Argentina anuncia en 2020 su salida de las negociaciones con la Unión Europea, frente a las que
varios países europeos también expresan resistencias y fracasa la iniciativa de convergencia con la Alianza del
Pacífico.
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La contracara de este planteo en el Mercosur fue la búsqueda de nuevos acuerdos
comerciales con las potencias, en particular con China, además de explorar un TLC con
Turquía y avanzar en la adhesión al Acuerdo Transpacífico. Al respecto, la apuesta de Lacalle
Pou, fundamentada en un discurso que subrayaba el pragmatismo, se refleja en su convicción
de poder estrechar lazos en forma simultánea con China y EE.UU., a pesar del momento
álgido de su disputa mundial. A la postre, esta posibilidad comenzó a ser cuestionada por los
socios colorados de la coalición, más idealistas e institucionalistas liberales que pragmáticos,
y más propensos a privilegiar las relaciones hemisféricas.
En un segundo círculo de las relaciones regionales, a nivel latinoamericano el giro
impreso por el gobierno se centró en la dimensión política. Uruguay fue profuso en críticas y
condenas a Venezuela, Cuba y Nicaragua, países a los que acusó de no respetar la democracia
y los Derechos Humanos durante la VI Cumbre de la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), repitiendo el planteo poco después durante la
intervención de Lacalle Pou en la Asamblea General de la ONU. Otros ejemplos de este
cambio de actitud fueron la salida de la Unasur y del Banco del Sur, organizaciones
remanentes del llamado “regionalismo post hegemónico” (RIGGIROZZI; TUSSIE, 2012),
asociado al giro a la izquierda latinoamericano de comienzos del siglo XXI.
Esta tendencia de la política externa de los primeros años de la administración de
Lacalle Pou comenzó a cambiar a partir de septiembre de 2021, cuando Argentina y Brasil
negociaron bilateralmente una reducción del AEC menor a la que Brasil y Uruguay
reclamaban, decisión apoyada por Paraguay poco después. El gobierno uruguayo veía
entonces como el reclamo sobre la negociación de acuerdos con terceros países se
“desenganchaba” de la discusión arancelaria. En la Cumbre del Mercosur de diciembre de
2021 la reducción del AEC fue incluida en la declaración final que Uruguay no firmó, práctica
de disenso que se repitió en las siguientes cumbres, hasta llegar a la última anterior a la
publicación de este texto, en julio de 2023.
Desde entonces, el impulso reformista en esta arena política continuó debilitándose y
pareció agotarse definitivamente en 2023, de la mano del cambio de gobierno en Brasil con el
regreso de Luiz Inácio Lula da Silva a la Presidencia, y el evidente desinterés de China en
continuar explorando una negociación bilateral con Uruguay, al margen del Mercosur. Lula da
Silva recompuso de inmediato los vínculos con Argentina y se dieron señales de retomar el
proceso integracionista, llegando a proponer una moneda regional para el comercio
intrabloque. Además, Brasil y Argentina respaldaron al regionalismo de horizonte
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latinoamericano en la VI Cumbre de la CELAC celebrada en Buenos Aires. Luego de visitar
Argentina, Lula realizó una visita oficial a Uruguay, durante la cual dio señales de
receptividad a los planteos uruguayos sobre el proceso de integración, pero reclamando
mantener la política comercial común para no debilitar al bloque. Además, en la ocasión
surgieron varias iniciativas en el plano bilateral que dan cuenta de la intención brasileña de
retomar su liderazgo regional.
Adicionalmente, el cambio de gobierno en Brasil refuerza el poco interés que China
venía mostrando en relación a las negociaciones de un acuerdo con Uruguay. China privilegia
las buenas relaciones con Brasil y evita tensar un bloque de integración prioritario para la
política externa de la potencia sudamericana, realizando un acuerdo comercial con un país
pequeño.
En consecuencia, durante 2022 y 2023 ha habido una notoria moderación en las
expectativas del gobierno en relación a un acuerdo con China. Lacalle Pou ha reconocido que
la concreción del acuerdo dependía de China (VAMOS A, 2022), al tiempo que valoró los
avances alcanzados en el estrechamiento del vínculo bilateral y en el establecimiento de
conversaciones sobre un TLC de cara a que el próximo gobierno eventualmente concrete un
tratado de este tipo con la potencia asiática. Una misión oficial a China del ministro de
Relaciones Exteriores, en abril de 2023, encontró un mensaje claro de la contraparte:
cualquier acuerdo deberá ser negociado “en sintonía” con el Mercosur (TLC CON, 2023). En
noviembre de 2023 Luis Lacalle Pou visitó China. Casi un mes después, el embajador de
China en Uruguay, Huang Yazhong, señaló que: “tenemos que reconocer que sobre este
asunto del libre comercio bilateral existe una discrepancia en el Mercosur. Tanto Brasil como
Argentina son también importantes socios comerciales y nuestros amigos —para Uruguay
también— y por eso no podemos ignorar esta preocupación, inquietud, de nuestros socios.”
(CHINA ESTÁ, 2023).
También en el nivel sistémico, la guerra de Ucrania tuvo impacto en las relaciones con
las potencias asiáticas, lo que fue señalado por algunos socios de la coalición, en particular del
PC, escéptico de la pertinencia de avanzar en un acuerdo con China en el actual contexto
mundial. De esta forma, queda claro el efecto de las transformaciones internacionales en los
niveles sistémico y sub sistémico sobre los cambios impulsados por el gobierno para la
política exterior uruguaya.
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Otro elemento a destacarse son los cambios en la titularidad de la cartera de Relaciones Exteriores. El gobierno
inició con un canciller del Partico Colorado, Ernesto Talvi, quien renunció al cargo y se retiró de la actividad
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Consideraciones finales
En este trabajo asumimos la importancia de comprender el peso que tiene en la
dinámica política uruguaya la alternancia partidaria y la vinculación entre la política
doméstica (en especial la economía política), y la política exterior. El cambio de gobierno que
tuvo lugar en 2020, cuando asumió el poder una coalición de centroderecha luego de 15 años
de administraciones del bloque de centro-izquierda, representó una reconfiguración en el
repertorio de las políticas públicas en las áreas de interés.
A nivel doméstico, la coalición de gobierno logró implementar medidas que armonizan
con las preferencias de los actores socioeconómicos que la sustentan y que prometía en su
programa de gobierno. La coalición logró afrontar con relativo éxito los desafíos planteados
por los opositores al modelo en buena medida gracias a su capacidad de mantenerse
cohesionada en relación a las prioridades de su agenda durante los primeros tres años de
gobierno. Este modelo de economía política doméstica, que surge de la dinámica generada por
una configuración específica de actores con recursos asimétricos en un contexto institucional
dado, constituye la base desde la que se proyectan las líneas rectoras de la política exterior
que buscó estar en sintonía con aquel. El énfasis aperturista, que busca “cortar amarras” con la
región, se ha consignado como un “interés nacional” a partir del resultado de quiénes ganan
qué, cómo y cuándo lo hacen. Si retomamos esto a la luz de la conexión que teóricamente
asumimos entre la política doméstica y la internacional (MORAVCSIK, 1997; PUTNAM,
1988), observamos cómo estos intereses -así como las ideas- influyen en el comportamiento
exterior del Estado, formando sus preferencias.
Sin embargo, en contraste con la capacidad de implantación del modelo a nivel
doméstico, estas preferencias que se proyectaron en la política exterior encontraron en este
período un freno clave: las preferencias de los Estados vecinos que integran el Mercosur, así
como su capacidad de influencia sobre países relevantes del sistema internacional. Este
subsistema regional, en el que destaca particularmente Brasil, ofició como freno a los
impulsos de la agenda de la política exterior del gobierno de Lacalle Pou. Esto incluso es así
para asuntos vinculados a grandes potencias como EE.UU. o China, ya que estas relaciones no
pueden entenderse sin atender la dinámica subsistémica regional. En síntesis, si bien las
política cuatro meses después de iniciado el período de gobierno. En su lugar asumió un diplomático de carrera,
de filiación blanca, Francisco Bustillo. Quien renunció en noviembre de 2023 en el marco de una crisis política
del gobierno por el denominado “caso Marset” (entrega de pasaporte uruguayo al narcotraficante Sebastián
Marset, que también conllevó la renuncia del ministro del Interior, Luis Alberto Heber). Tras la renuncia de
Bustillo asumió como ministro de Relaciones Exteriores Omar Paganini, también de filiación blanca.
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preferencias expresadas en la política exterior uruguaya marcaban un rumbo aperturista y de
alejamiento de la región, acorde a la dinámica de economía política interna del país y la
construcción de coaliciones entre actores socioeconómicos y políticos que la configuraron, las
preferencias de los Estados del subsistema regional imprimieron un freno a estas, señalando
los costos que decisiones más disruptivas tienen para el Uruguay.
Este balance nos permite pensar cómo las dinámicas subregionales se constituyen en
elementos claves para generar condiciones de posibilidad o frenos para las estrategias de
países pequeños como Uruguay, especialmente cuando existen espacios de integración
regional (independientemente de la consideración sobre la calidad de su funcionamiento). En
este caso, los factores sistémicos, y subregionales en particular, tuvieron una primacía sobre
los domésticos en la determinación del éxito de su política exterior. Sin embargo, en el ámbito
doméstico, los posicionamientos del gobierno en materia exterior, son señales políticas que
buscan generar réditos en sus bases de apoyo, incluso aunque no se concreten los cambios
impulsados, al tiempo que en el ámbito internacional generan efectos de diversa naturaleza
sobre la percepción del proceso de integración regional.
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2022914135156 Acceso en: 24 abr. 2023.
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Financiamento: No se aplica.
Conflictos de interés: No hay conflictos de intereses.
Aprobación ética: No se aplica.
Disponibilidad de datos y material: No se aplica.
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Processamento e editoração: Editora Ibero-Americana de Educação.
Revisão, formatação, normalização e tradução.
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THE RIGHT-WING TURN IN URUGUAY, ITS POLITICAL ECONOMY AND
FOREIGN POLICY (2020-2023): IMPULSES AND BRAKES
A GUINADA À DIREITA NO URUGUAI, SUA ECONOMIA POLÍTICA E POLÍTICA
EXTERNA (2020-2023): IMPULSOS E FREIOS
EL GIRO A LA DERECHA EN URUGUAY, SU ECONOMÍA POLÍTICA Y LA POLÍTICA
EXTERIOR (2020-2023): IMPULSOS Y FRENOS
Cecilia ROCHA-CARPIUC1
e-mail: cecilia.rocha@cienciassociales.edu.uy
Camilo LÓPEZ BURIAN2
e-mail: camilo.lopez@cienciassociales.edu.uy
Diego HERNÁNDEZ NILSON3
e-mail: diego.hernandez@cienciassociales.edu.uy
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NILSON, D. The right-wing turn in Uruguay, its political economy
and foreign policy (2020-2023): impulses and brakes. Teoria &
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| Submitted: 29/04/2023
| Required revisions: 12/06/2023
| Approved: 19/10/2023
| Published: 20/12/2023
Editors:
Profa. Dra. Simone Diniz
Prof. Dr. Eduardo de Lima Caldas
Profa. Dra. Mércia Kaline Freitas Alves
Dr. Vinícius Silva Alves
Deputy Executive Editor:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Universidad de la República, Uruguay. Assistant Professor in the Department of Political Science, School of
Social Sciences.
2
Universidad de la República, Uruguay. Researcher Level I of the National System of Researchers of Uruguay.
Adjunct Professor in the Department of Political Science, School of Social Sciences and in the Politics and
International Relations Teaching Group, School of Law.
3
Universidad de la República, Uruguay. Researcher Level I of the National System of Researchers of Uruguay.
Adjunct Professor in the International Studies Program, Multidisciplinary Unit, School of Social Sciences.
The right-wing turn in Uruguay, its political economy and foreign policy (2020-2023): impulses and brakes
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ABSTRACT: The right-wing turn in Uruguay, driven by a coalition of parties led by
President Luis Lacalle Pou, has introduced significant reforms in the domestic sphere. Based
on the Liberal Theory of International Relations and Comparative Political Economy, we
demonstrate how the socio-economic coalitions supporting the government have achieved the
satisfaction of many of their preferences in various public policies, with a focus on key areas
of political economy. Furthermore, in foreign policy, changes consistent with this domestic
model have been promoted. However, they have not been realized to the extent that
international political dynamics, especially sub regional ones, act as a hindrance to the
government's objectives in international matters.
KEYWORDS: Foreign policy. Uruguay. Political economy. Right-wing parties.
RESUMO: A guinada à direita no Uruguai, impulsionada por uma coalizão de partidos
liderada pelo presidente Luis Lacalle Pou, introduziu importantes reformas no âmbito
doméstico. Com base na Teoria Liberal das Relações Internacionais e na Economia Política
Comparada, mostramos como as coalizões socioeconômicas que sustentam o governo têm
obtido a satisfação de muitas de suas preferências em várias políticas públicas, com foco em
áreas-chave da economia política. Ao mesmo tempo, na política externa, têm sido promovidas
mudanças coerentes com esse modelo doméstico. No entanto, essas mudanças não têm se
concretizado, na medida em que as dinâmicas políticas internacionais, especialmente as sub-
regionais, atuam como um obstáculo para a concretização dos objetivos do governo em
questões internacionais.
PALAVRAS-CHAVE: Política externa. Uruguai. Economia política. Partidos de direita.
RESUMEN: El giro a la derecha en Uruguay, impulsado por una coalición de partidos
liderada por el presidente Luis Lacalle Pou, ha introducido importantes reformas en el
ámbito doméstico. Con base en la Teoría Liberal de las Relaciones Internacionales y la
Economía Política Comparada, mostramos cómo las coaliciones socioeconómicas que
sustentan al gobierno han obtenido la satisfacción de muchas de sus preferencias en varias
políticas públicas, con foco en áreas claves de economía política. En política exterior
también se han promovido cambios concordantes con este modelo doméstico. Sin embargo,
estos no han logrado concretarse de la misma forma que aquellos otros, en la medida que las
dinámicas políticas internacionales, especialmente las subregionales, se constituyen en un
freno para la concreción de los objetivos del gobierno en materia internacional.
PALABRAS CLAVE: Política exterior. Uruguay. Economía política. Partidos de derecha.
Cecilia ROCHA-CARPIUC; Camilo LÓPEZ BURIAN and Diego HERNÁNDEZ NILSON
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Introduction
In 2020, a majority coalition of five right and center-right parties took office in
Uruguay, after 15 years of leftist mandates. This change is part of a broader political cycle of
right-wing advance in Latin America (MONESTIER; VOMMARO, 2021; LUNA; ROVIRA
KALTWASSER, 2021). The new government, headed by President Luis Lacalle Pou of the
National Party (PN), is guided by a series of programmatic guidelines that express a clear
change in the direction of public policies with respect to the orientations of the Frente Amplio
(FA) governments. The change is observed in key areas of political economy and had its
correlate in foreign policy. This paper explores these transformations, analyzing the elements
that favor their impulses and their brakes, based on domestic and systemic (regional and
global) factors.
The analysis is based on two theoretical premises. The first assumes that, in
programmatic party systems, party alternation in terms of the political sign of the government
implies changes in the substantive content of public policies (BOIX, 1998). In this case, this
political turn occurs in a country with an institutionalized party system and, therefore, with
stable inter-party competition patterns, deep roots in the social fabric, and legitimacy of both
party actors and the electoral process (MAINWARING; SCULLY, 1995). Uruguayan parties
are programmatic, fractionalized and highly disciplined (CHASQUETTI, 2014), and occupy a
central place in the political system (CAETANO et al., 1987). Previous analyses show how, in
this context, Uruguayan foreign policy can be read as a programmatic and governing party
policy, just like other public policies, without denying the specificities of this policy (LÓPEZ
BURIAN, 2015a).
The second refers to the close relationship between domestic and international policy.
We assume that foreign policy is linked to the main components of the political economy
model implemented by a government, especially economic policies, those related to the
regulation of labor relations and social welfare. Particularly when foreign policy has a strong
commercial economic component, as in the case we are analyzing. In this framework, foreign
policy is functional to this model of political economy, and at the same time it may involve
decisions with distributive impacts. We understand that articulating analytical elements of
Comparative Political Economy and contributions from the Liberal Theory of International
Relations and Foreign Policy Analysis allows us to adequately address the relationship
between both dimensions, paying particular attention to the influence that domestic political
processes have on foreign policy, in which actors that may occupy asymmetric positions
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engage in a game of cooperation and conflict that inform policy outcomes (MORAVCSIK,
1997; PUTNAM, 1988).
From this theoretical basis and an empirical analysis of the case that draws on the
review of multiple sources (press and documentary analysis, survey data, bibliography), we
argue that the socio-economic coalitions supporting the right-wing coalition government in
office from 2020 in Uruguay have obtained the satisfaction of many of their preferences in
several public policies. This is especially true in key areas of political economy, which, in
turn, had concordant reflections in foreign policy. However, the government's aspirations
found their limit in international political dynamics, especially subregional, inhibiting the
coalition from agreeing on its objectives in this area. As can be seen, the research problem
addressed demands the dialogue of different analytical perspectives that share common basic
assumptions. This decision is based on guiding our research from an empirical puzzle that we
wish to solve, for which the analysis of the systemic and domestic levels and their interactions
is unavoidable.
The article, which constitutes a first exploratory advance on our research topic, is
structured as follows. Next, the research problem and the theoretical categories that guide its
approach are presented. Subsequently, an analysis of the Uruguayan case is offered, organized
in three subsections. The first presents the map of socioeconomic and political actors that play
a leading role in the domestic political game under study. The second outlines the main
components of the political economy of the shift to the right in the country. The third
examines the correlates of these transformations in the foreign policy promoted by the
government, identifying the limits to its implementation in the international political
dynamics. The final considerations discuss the elements resulting from the analysis in the
light of the theoretical considerations guiding the study.
Research problem and theoretical tools
Our research problem points to the link between the change of ideological sign of the
Uruguayan government, in 2020, and the reorientation or attempts to reorient the country's
political economy model and its reflections especially in foreign policy. Our argument
establishes, more precisely, that the ruling coalition adopted measures that sought to respond
to the demands of the socioeconomic actors that constitute its support base and to carry out
the electoral promises it had made with a clear liberal ideological orientation. In key areas of
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the political economy, the thrust of this model was relatively successful. The changes
promoted in the orientation of foreign policy, however, although they were in tune with this
model and the domestic political dynamics that sustain it, encountered a brake as a result of
the incidence of international factors. These linkages of public policy arenas define the
theoretical framework that guides our analysis, articulating theoretical elements of
International Relations, Foreign Policy Analysis and Comparative Political Economy. The
theoretical choice made in order to account for this research problem, moreover, necessarily
requires the association of domestic and systemic, global and regional factors.
In relation to domestic factors, the first point of view to be developed theoretically
highlights the relevance of government ideology for analyzing changes in public policies. In
programmatic party systems, the change of ideological sign of the government implies a
substantially different reorientation in public policies, especially those related to the economy,
development and welfare (BOIX, 1998). Foreign policy is a public policy whose decisions are
linked to the type of economic and development model promoted by the government in office
(GARCÉ; LÓPEZ BURIAN, 2014). In this sense, the decisions made by governments in the
external sphere have distributive impacts, and therefore may generate incentives for actors to
seek to position themselves strategically in front of their electorate, without this implying that
positioning in this arena has the same costs as in domestic policies (ONUKI; OLIVEIRA,
2010). The Uruguayan literature on foreign policy has highlighted the relevance of political
parties as central actors in the formulation of foreign policy, articulating the interests of other
social and corporate actors. Similarly, these studies have highlighted the programmatic nature
and ideological stability of the parties as an explanatory factor of foreign policy reorientations
(LÓPEZ BURIAN, 2015b; CAETANO et al., 2021).
The second theoretical aspect to be developed in this section leads us to incorporate
theoretical perspectives of International Relations to show how these domestic factors are
linked to others of a systemic nature. In relation to this aspect, this text chooses to study the
Uruguayan case on the basis of Liberal Theory, more specifically in the analytical proposal of
Andrew Moravcsik
4
. According to the author:
[...] the relationship of states to the domestic and transnational social context
in which they are embedded—have a fundamental impact on state behavior
4
A precedent for the application of this approach to the Uruguayan case is the work of Vanessa Affonso (2019),
which uses theoretical elements of Moravcsik (1997) together with Putnam's (1988) two-level game model to
study the negotiation of a free trade agreement between Uruguay and Chile. This contribution serves as a guide
in the application of this theoretical framework for a more comprehensive analysis.
The right-wing turn in Uruguay, its political economy and foreign policy (2020-2023): impulses and brakes
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in world politics. Societal ideas, interests, and institutions influence state
behavior by shaping state preferences, that is, the fundamental social
purposes underlying the strategic calculations of governments (1997, p. 513,
our translation).
Moravcsik's (1997) approach is based on three assumptions regarding the nature of
social actors, the State and the international system (GRASA, 2015).
The first assumption postulates the primacy of social actors. For Moravcsik:
The fundamental actors in international politics are individuals and private
groups, who are on the average rational and risk-averse and who organize
exchange and collective action to promote differentiated interests under
constraints imposed by material scarcity, conflicting values, and variations in
societal influence (1997, p. 516, our translation).
This presupposes a bottom-up way of constructing policy within the domestic
framework of States, which, in terms of foreign policy, is projected from the "inside out". In
other words, foreign policy, from this approach, should be understood as the result of a
domestic process of interaction between social actors that will then be conditioned by
interactions at the international level. This conception assumes actors in relations of conflict
and cooperation that seek to promote a foreign policy that responds to their preferences.
Considering the Uruguayan case, we can consider political parties as part of this set of social
actors, which also have the capacity to articulate the interests of other actors, for example,
economic and social actors (LOPEZ BURIAN, 2015a).
Accordingly, Moravcsik's second theoretical assumption states that: "States (or other
political institutions) represent some subset of domestic society, on the basis of whose
interests state officials define state preferences and act purposively in world politics"
(MORAVCSIK, 1997, p. 518, our translation). Thus, the state is conceived as representative
of a subset of society whose particular interests determine state preferences in foreign policy.
These preferences are shaped by political dynamics among social actors, which are channeled
through the strategic calculations of the rulers. This approach underlines a key conception of
the liberal theoretical approach in International Relations: since the state is not considered a
unified rational actor, the realist notion of national interest, be it security, development or
some other good or objective, needs to be problematized. Unlike a realistically defined
"national interest", in the liberal approach we take as a starting point, the national interest is
the result of a political process that is not free of disputes. It is the social actors who, in a
dynamic of relations in which different interests and identities are at stake, marked by
asymmetry in power resources and specific social practices and representative institutions, put
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pressure on decision-makers to promote foreign policies that converge with their preferences.
In this sense, Rafael Grasa recalls the importance, when adopting the chosen theoretical
perspective, of paying attention to the political struggle of domestic actors:
[...] representative institutions and practices will be the transmission belts
through which the preferences and social power of different individuals and
social groups will be translated into the public policies of the State. What is
being asserted [...] is not anything like a pluralist view of domestic politics,
which undermines the power of the state or equates it with that of individuals
and social groups, but an assertion that state policies are constrained by the
underlying interplay of values, interests and power of individuals and groups
within and outside the state apparatus, as they constantly strive, through
political representation and other social processes, to have their preferences
met (GRASA, 2014, p. 115, our translation).
This approach is in line with previous studies on the Uruguayan case: that foreign
policy is an arena in dispute where there are winners and losers, whose changes and
continuities are determined by political dynamics among social actors, with the political
parties playing a central role in the process (LOPEZ BURIAN, 2015a).
Moravcsik's last theoretical postulate refers to the International System. The author
states that the interdependence of state preferences determines the behavior of states
(MORAVCSIK, 1997). This idea aims to visualize how systemic and domestic factors coexist
and interact in foreign policy. While different domestic social actors dispute the construction
of the preferences that the State will project in its foreign policy, this foreign action will also
be shaped by the preferences of other States, which will also condition the projected foreign
policy. Cooperation between States is the result of convergent interests, but if this does not
occur and, on the contrary, the preferences of a State are divergent or its foreign policy
negatively affects other States, conflict is to be expected.
Like Moravcsik, Robert Putnam (1988) starts from the interconnection between
international and domestic politics. In his work on two-level games, he proposes how the
winning set (i.e., the possible agreements between international negotiators representing
states) depends on elements that correspond to both levels: the strategies of negotiators at the
international level and domestic factors. Thus, what is agreed internationally must necessarily
be acceptable to the actors at the domestic level. Therefore, in order to understand foreign
policy, it is essential to explore the preferences of the actors, the coalitions they form and the
political dynamics of their relations. In the Uruguayan case, for example, when analyzing the
history of attempts to liberalize foreign trade, it can be seen how the preferences expressed by
political actors in relevant decision-making positions frequently clash and are limited by the
The right-wing turn in Uruguay, its political economy and foreign policy (2020-2023): impulses and brakes
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coalitions they are part of. Even when opposing positions are not necessarily a majority in the
coalition, they may end up imposing themselves based on the dynamics of relations
(programmatic agreements, historical positions or possible responses from actors with broad
mobilization capacity, typically trade unions) (LÓPEZ BURIAN, 2015a).
The third and last theoretical aspect considered is the perspective of Comparative
Political Economy, as a disciplinary field that articulates studies of public policy, comparative
politics and international relations. We construct the analysis based on two contributions
provided by this sub-discipline, one related to the analytical lenses it proposes and the other
related to its object of study.
Regarding the first point, Comparative Political Economy as an analytical approach to
political science leads us to ask, when dealing with a given phenomenon, who gets what,
when and how (BLYTH, 2009). Thus, from this point of view, actors and power are in the
foreground. In examining the arrangements that organize these components in each country,
Comparative Political Economy assumes that they are not random, automatic or inevitable.
On the contrary, it postulates that they are the product of normative and political decisions
taken by governments, which in turn are backed, or have as their background or basis,
political disputes between social actors (MENZ, 2017). This approach is in line with the
International Relations perspective outlined above because it requires focusing on the analysis
of the relationship dynamics between governments and economic and social actors when
understanding public policy formation processes, and against more traditional institutional
perspectives in political science, understands that the resulting institutions are neither neutral
nor the product of equilibria, but the product of conflicts between actors (BRIL
MASCARENHAS; FREITES, 2015). In addition to bringing actors back to the foreground,
the approach leads us to ask ourselves about power when analyzing the domestic sphere and
its political dynamics. Faced with every public policy decision, this leads one to ask: How are
power and resources distributed among social groups? And above all, who benefits in their
interests from certain economic and social arrangements (HALL, 1997). These analytical keys
must be considered if we want to analyze the domestic sphere from the approach proposed by
the Liberal Theory outlined above, because it provides us with a lens that focuses precisely on
the social actors and power games among them that have just been settled in the government
and that is therefore conducive to the adoption of certain foreign policy orientations and not
others.
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On the other hand, in terms of the object of study, from the perspective of Comparative
Political Economy it is important to approach our research problem by studying the public
policy decisions that are crucial in the definition of the regulations and institutions that
structure key aspects of the organization of the models and varieties of modern capitalism.
This implies attending to state-market relations, and the specific configuration of labor
markets, educational systems, and countries' welfare policies, as well as analyzing the patterns
of variation in economic policy and the distributional outcomes that result from such a
combination (MENZ, 2017). We understand that the study of foreign policy is inseparable
from these substantive dimensions of interest that are the subject of study of this
subdiscipline. The foreign policy decisions of governments must be understood in their
interrelationship with the decisions they make in these other arenas. This relationship is
reciprocal, since it is also necessary to ask how developments regarding international linkages
influence Latin American political economies (LUNA; MURILLO; SCHRANK, 2014). The
starting point of this paper is that the models and dynamics of the political economy, in an
interconnected world, also cannot be understood separately from the foreign policy that links
the country to an international sphere that constrains them in their margins of maneuver and
stimuli, which assumes special importance in a small country (MENZ, 2017).
Analysis
A look at the actors
The starting point of this paper is that the center-right coalition that took office in
Uruguay in 2020 adopted public policy measures in key areas of political economy and
foreign policy that represented a turnaround with respect to the actions of left-wing
governments during the previous fifteen years. Once in government, with parliamentary
majorities, the coalition sought to respond to the interests of the socioeconomic actors that
constitute its support base. The government's ability to implement its program at the domestic
level, however, depends not only on its willingness to fulfill its electoral program, but also on
the correlation of forces among the actors and their relative power. In other words, it depends
on the game of agreements, negotiations and brakes that are generated both among the
opposition actors and those who support the government, as well as among the coalition
partners themselves. In terms of foreign policy, moreover, the success of the implementation
of the model will depend not only on domestic dynamics and results, but also on the
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opportunities and systemic constraints faced. Before describing the public policy
transformations of interest, therefore, it is worth pausing to present the map of domestic actors
involved in the process under study.
In Uruguay, the arrival to government of the Multicolor Coalition led by Lacalle Pou
in March 2020 has been considered the Uruguayan expression of the end of the shift to the
left, or the reflection of the right-wing political cycle observed at the regional level in recent
years (ROSSEL; MONESTIER, 2021; MONESTIER; VOMMARO, 2021; QUEIROLO,
2020). However, in the Uruguayan case the process of post-neoliberal consensus alternation
did not imply a structural ideological realignment (LUNA; ROVIRA KALTWASSER; 2021).
Nor did it coincide with the collapse of the party system, as in other neighboring countries
(MONESTIER; VOMMARO, 2021). The main coalition partners are the two traditional
parties of the Uruguayan right and center-right, the PN and the Colorado Party (PC). It is true
that they were joined by a third relevant actor in the coalition, Cabildo Abierto (CA), which
burst onto the political scene in the 2019 elections (SANAHUJA; LÓPEZ BURIAN, 2021).
However, the dynamics of the party system remained the same as in the last decades, in that it
has been functioning in two clear programmatic blocs that have the same electoral weight:
one center-left and the other center-right (BUQUET; PIÑEIRO, 2014; NOCETTO; PIÑEIRO;
ROSEMBLATT, 2020).
In ideological terms, the PN, which is the majority party of the coalition and to which
the president belongs, resembles other conservative parties in Latin America, promoting a
liberal economic agenda (QUEIROLO, 2020). In foreign policy it had for much of the 20th
century a matrix that harmonized its nationalism with regionalist elements (REAL DE AZÚA,
1959). However, since the 1990s the party has begun to assume an open-minded stance
towards the world, with a commercial and pragmatic emphasis, which perceives the region as
an obstacle to the country's external relations. It should be noted that this characterization fits
better with the international matrix of Herrerismo, the majority and hegemonic faction, for an
important period of time, in the PN (LÓPEZ BURIAN; HERNÁNDEZ NILSON, 2021a;
2021b).
In terms of development model, the PC has historically had a social democratic and
state interventionist streak that distinguished it from the PN, but which has faded in the post-
transition period in favor of a strengthening of its liberal positions in economic matters. The
liberal matrix of the PC in international affairs has been identified as universalist (REAL DE
AZÚA, 1959) and can be associated with a view of international relations that currently
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corresponds to some features of neoliberal institutionalism (LÓPEZ BURIAN; LUJÁN,
2021).
On the other hand, CA, although it positions itself economically with a mostly pro-
market discourse (although with important nuances and some statist features), in tune with its
partners, raises substantive differences with them in terms of development model. In
particular, it questions the advantages received by large companies and international
economic groups in defense of a competitive economy among small and medium Uruguayan
entrepreneurs. CA has been defined as a party belonging to the neo-patriot ultra-right family,
with ideas that can be traced back to Uruguay's conservative Catholic, ruralist and militarist
movements, a populist rhetoric and moral conservatism, and a nationalist, sovereigntist and
anti-globalist discourse (SANAHUJA; LÓPEZ BURIAN, 2021).
The economic elites have been typical support bases of the Latin American right wing,
together with the Catholic Church and the Armed Forces (MONESTIER; VOMMARO,
2021). In Uruguay, the relationship between parties and businessmen has been peculiar.
Historically, the economic elites have been "more dominant than leading" (REAL DE AZÚA,
1969). Generally, businessmen have acted politically as a pressure group in the public policy
decision-making process, with low direct participation of businessmen in politics
(LANZARO, 1992; CAETANO, 1992; SERNA; BOTINELLI, 2017). However, the
traditional Uruguayan center-right parties have been closer to this sector, with the PN being
more akin to rural entrepreneurship and the PC to urban entrepreneurship (SERNA;
BOTINELLI, 2020, 2016). On the other hand, the center-left parties have been closer to trade
unionism, with a link of "historical brotherhood" between the FA and the trade union
movement, represented by the single workers' center, the Inter-Union Workers' Plenary -
National Workers' Convention (PIT-CNT) (DOGLIO; SENATORE; YAFFÉ, 2004).
During the period under study, the link between the government and the business
sector in its organic aspect has been less strong than in other cases of the Latin American
right-wing cycle, although representatives of business associations have been appointed to
positions in key sectors, such as the Ministry of Livestock, Agriculture and Fisheries
(CIANELLI; GUARNASCHELLI, 2022; CARNEIRO et al., 2020). Thus, businessmen have
had favorable expectations before the inauguration of the new government and have remained
supportive so far in this administration (CONSULTORA EXANTE, 2022). In contrast, the
coalition's relationship with trade unionism has been tense since the beginning of the
government's term in office (CARNEIRO et al., 2020).
The right-wing turn in Uruguay, its political economy and foreign policy (2020-2023): impulses and brakes
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This affinity between the government and some socioeconomic sectors is projected
onto foreign policy, particularly as a result of the historical link between the PN and the agro-
export sector, the most economically powerful organized domestic actor. This link helps to
explain the change that the PN has undergone in the 21st century in foreign affairs,
particularly its vision of the region. It can be associated with a change of interests and
opportunities for those sectors, in the context of the evolution of the international system and
the world market, namely: bilateralization of trade liberalization and the rise of the Asia-
Pacific region, with high purchasing power, demanding and not very productive in relation to
the main goods of the Uruguayan export basket. Thus, the aforementioned regionalist
vocation of the PN is abandoned, arising from the intention of overcoming the Import
Substitution Model (unfriendly to the agro-export sector) in a period of international
protectionism and economic boom in the USA, a producer and protector of the goods
exported by Uruguay. In the current context, the left appropriates the regionalist tradition of
Herrerismo (LÓPEZ BURIAN, 2015b), although the PN nevertheless maintains the pragmatic
legacy, which allows us to assess how external factors influence foreign policy changes. At
the subsystemic level, the regionalist boom associated with the Latin American left turn
(2003-2016) also helps to explain nationalist suspicions towards the region. In sum, in the
21st century, the PN, the main party of the coalition, assumes an open-minded stance in the
economic and commercial dimension, based on pragmatism, and critical of the difficulties in
advancing regional integration.
The political economy of the shift to the right in Uruguay
The "Compromiso por el País" (Commitment for the Country) was the electoral
platform of the Multicolor Coalition in the 2019 presidential elections and became the
government's program once it assumed power. In terms of development model, the document
reflects ideas that promote market mechanisms as efficient allocators of resources, in tune
with the typical orientation of Latin American right-wingers (LUNA; ROVIRA
KALTWASSER, 2014).
When examining in political and domestic terms the implementation process of the
coalition's model, two distinct stages can be observed in the contents prioritized to be
promoted as well as in the dynamics of the power game among the actors that characterized
them. The first stage (2020-2021) laid the foundations of the model, through a broad and
heterogeneous set of measures approved in an "omnibus" law, the law of urgent consideration
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(LUC), and the budget law. In the second stage, from March 2022, the government focused on
consolidating and deepening the model by promoting substantial reforms.
In economic matters, the coalition prioritized deregulation and fiscal deficit reduction.
Upon taking office in 2020, it established a 15% limit on public spending and made an austere
budget proposal in areas such as education and housing. The LUC followed this line,
introducing the fiscal rule, promoting competition in the mobile telephony market and
prioritizing mercantile criteria in fuel prices. For the sake of "financial freedom", the
mandatory use of electronic means for payments and services to the State was also eliminated,
reducing the criteria for their use in important transactions (ICD, 2022; CHASQUETTI, 2021;
UYPRESS, 2021; PORTAL DE LA UDELAR, 2023; HERNÁNDEZ; LÓPEZ, 2020).
Another pillar of the political economy model is social policy. In this aspect, the
coalition maintained the transfer programs instituted by the FA (NOCETTO; PIÑEIRO;
ROSENBLATT, 2020), as did other governments of the recent Latin American right-wing
political cycle (NIEDZWIECKI; PRIBBLE, 2017). During the pandemic, these programs
became the main means to support the informal and most vulnerable sectors
(OBSERVATORIO ECONÓMICO Y COMPORTAMENTAL, 2021). However, their
implementation and management were guided by concerns about targeting, control of
considerations and use of resources, which specialized literature links to a liberal perspective
(LA DIARIA, 2022; 2022b; MEDEROS, 2021; ROSSEL; MONESTIER, 2021). The
government's orientation in this arena can also be seen in the change in the territorial
management model of the Ministry of Social Development, which replaced co-management
with social organizations with direct implementation by ministerial technicians (CIANELLI,
2022).
The change in labor relations sought to satisfy business demands without dismantling
collective bargaining, as promised in the campaign
5
. In the negotiations, the Executive Branch
generally leaned in favor of business, affecting real wages (ICD, 2022; CARNEIRO et al.,
2020). Another example of this orientation is the limitation of the right to strike introduced in
the LUC, in response to a complaint previously made by employers before the International
Labor Organization, and the approval of a law on the legal status of unions that generated
rejection in the social movement. Together with the anti-union rhetoric of many of its
5
From a historical perspective, the processes of state withdrawal in Uruguay can be generally characterized as
gradualist and buffered by different political and social dynamics (FILGUEIRA et al., 2003).
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representatives, this government line will be maintained throughout the period. (PERRONE
RAMOS, 2021; RIGUETTI; RÓMBOLI, 2021).
The most significant efforts to halt the advance of the model proposed by the coalition
came from the trade union movement. In particular, the PIT-CNT, together with other social
organizations and the FA, promoted a referendum to repeal 135 articles of the LUC. The
campaign forced the government to focus on defending what had been achieved, limiting its
ability to deepen the implementation of its program until, with a narrow margin of victory, in
March 2022 the election was resolved in its favor.
Despite the limitations faced, the coalition achieved a rapid and successful
implementation of its program in the first two years. The business community maintained the
high levels of approval of government management that it had at the beginning of the period
(CONSULTORA EXANTE, 2022). The main business chambers, such as the Rural
Association of Uruguay (ARU) and the Confederation of Business Chambers of Uruguay,
expressed their support on several occasions. For example, they highlighted as positive
several measures of the LUC, such as the creation of a Rural Security Directorate to combat
cattle rustling, the promotion of financial freedom, the fiscal rule, the educational
transformation and the reform of the State (SALVETTI, 2022).
The successful implementation of the coalition's program in the first two years of
government was favored by two additional political factors: the prolonged "honeymoon" of
the president, which he obtained in return for the high public approval of his response to the
pandemic, and the unity achieved among the coalition partners, who aligned in defense of the
LUC, postponing the discussion of sensitive issues (QUEIROLO, 2020; CHASQUETTI,
2021; ROSSEL; MONESTIER, 2021). While the first two years of Lacalle Pou's
administration were marked by the COVID-19 crisis, which emerged shortly after he took
office, slowing down the implementation of some important reforms that the coalition sought
to push forward, the government's response to the pandemic did not significantly alter its
liberal reformist approach. On the contrary, it aligned itself with that orientation, including
maintaining its fiscal targets, against the backdrop of the Keynesian turn that was taking place
in the rest of the world. (HERNÁNDEZ; LÓPEZ, 2020; CHASQUETTI, 2021).
After overcoming the health emergency and resolving the referendum, from March-
April 2022, the coalition focused on consolidating and deepening its model, seeking to
implement other important reforms promised in the Commitment for the Country.
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One of the key reforms was education. The LUC had modified educational
governance, limiting teacher participation, but the pandemic postponed the implementation of
the curricular transformation until early 2023, when it was decided that it should be
implemented quickly. This change was aligned with business demands, as it sought to
establish a competency-based model. The reform generated opposition from teachers' and
students' unions, who questioned the lack of participation in the process and the scarcity of
resources for its implementation, in a context of falling public spending on education
(FRANCO, 2022; LA DIARIA, 2023; ÉTCERA.UY, 2022).
Another major reform was that of social security, motivated by the need to guarantee
the fiscal sustainability of the system due to the country's high social security expenditure.
The LUC established the Commission of Experts on Social Security, which prepared a
diagnostic report and proposals that served as the basis for the bill presented by the Executive.
The bill was supported by the coalition and business representatives in the commission, but
was rejected by representatives of the FA, workers and retirees (CINVE, 2022). The reform
covers several aspects, such as the increase of the retirement age and the creation of the
Common Pension System, in addition to the mandatory contribution to the Pension Savings
Fund Administrators
6
for all people, even those with lower salaries. While the coalition argues
that the reform limits spending without increasing contribution rates or taxes, its opponents
argue that it forces people to work more and receive fewer benefits, and that it does not
comprehensively address social protection or revise employer exemptions (LA DIARIA,
2023b; UDELAR, 2023). The president sought to resolve the issue before the start of the
electoral campaign, due to the low public acceptance of this reform (FACTUM, 2023). This
led to a rapid processing of the reform, which implied the modification of several substantive
aspects in a short time as a result of bilateral negotiations, which generated friction even
within the coalition. In particular, it was difficult to obtain the votes of CA, for which the
partners had to maintain benefits for the military in the law and commit themselves to approve
other controversial projects promoted by this party (LA DIARIA, 2023b; MAJLIN, 2023).
In this second stage of deepening of the model, in fact, the main domestic political
challenge facing the coalition is the growing tension between CA and the rest of the majority
partners. On issues related to the development model, CA had a strong clash with the PN and
the PC when it voted with the opposition on forestry issues. In other policies, CA supported
6
These are private financial institutions in charge of managing workers' pension savings. The Uruguayan
pension system is mixed.
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its partners, but with caution, as in relation to free trade zones: the government agreed to
eliminate tariffs on production with Brazil, promoted new zones to attract investment and
strengthened the agency in charge of their management, changes that CA supported, but
advocated greater parliamentary control in the approval of permits for free trade zones. To
improve international insertion and attract investments, other policies to be highlighted are the
fiscal stimulus for companies of all sectors, the simplification of the requirements to obtain
tax residency in Uruguay and the reduction of the minimum amount to access the investment
promotion law (PRESIDENCIA, 2023; 2022; LA DIARIA, 2022).
This brief description of the political economy model implemented by the government
would not be complete without mentioning the policies aimed at the agricultural sector,
recognized in the Commitment for the Country as the "engine of the economy" (p.13).
Recently, the president reaffirmed: "if agriculture does well, the country does well"
(PRESIDENCIA, 2023B). Along these lines, among other measures, infrastructure in rural
areas and connectivity with Brazil was improved, the National Meat Institute was
strengthened and the Single Registry of Meat Companies was created. One challenge facing
the government is the "exchange rate backwardness" that is negatively affecting the sector's
competitiveness. The business associations also expressed concern about the increase in fuel
prices. However, they continue to support the government's policies and recognize its efforts
to address these issues. In any case, the sector has experienced record exports in the last two
years, and its representatives affirm that "it is felt that this is a government that is very close
to the agricultural sector", in comparison with the previous one, with which "although there
was a good relationship, they did not pay attention to it" (CIANELLI; GUARNASCHELLI,
2022, our translation).
As we will see below, the components of the political economy model reviewed in this
section are reflected in foreign policy, where the government will basically aim at trade
openness and flexibilization, according to the preference scheme of its base coalition,
although it will find some brakes to its project.
Lacalle Pou's foreign policy: an attempt at a turnaround
The Lacalle Pou administration also introduced changes in foreign policy, especially in
the area of trade, seeking to align international insertion with economic policy reforms. Its
modifications reflect the political-ideological orientations of the rulers and the sectoral
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interest of those socioeconomic actors, especially those associated with the PN, the agro-
exporters.
In contrast to the incremental tradition of gradual adjustments that has characterized
the dynamics of Uruguay's foreign policy (FERRO, 2006), the Lacalle Pou government
attempted to make a major shift in foreign policy during the first two years of its term. This is
evidenced in the proposal to make the Southern Common Market (Mercosur) more flexible
and the exploration of an FTA with China. However, the turn constituted a broader movement,
whose two faces are the relegation and distancing from the region, and the search for a
rapprochement with the world powers.
Foreign policy was not a major topic of debate during the electoral campaign.
However, the will to boost foreign trade beyond Mercosur, through trade agreements, as well
as to distance from regional processes in crisis, associated to the Latin American left-wing
cycle, such as the Union of South American Nations (Unasur), had already been expressed
since then. In his inauguration speech, Lacalle Pou stated: "We must strengthen the region,
Mercosur and, at the same time, make the bloc more flexible so that each member can
advance in bilateral processes with other countries" (PRESIDENCIA, 2020, our translation).
This implied a continuity of the FA's foreign policy: calling for changes in Mercosur but
maintaining it as the first circle of insertion. However, the discourse already underlined the
intention to deepen the link with the powers, opening the possibility of an implementation at
different speeds: "We must finish the processes and internalize the treaty signed by Uruguay
and Mercosur with the European Union" (PRESIDENCIA, 2020, our translation). In addition,
the speech reflects the pragmatism characteristic of herrerismo: "This world, in which modern
dynamism, where politics, clearly mediate between supply and demand, forces us to act fast
and clear" (PRESIDENCIA, 2020, our translation).
In the first months of government, changes in the relationship with three areas were
verified: the region; the U.S. (including the Inter-American system); and the international
system, especially China. However, the pandemic delayed the approach to some issues until
2021, in particular the flexibilization of Mercosur and the exploration of bilateral free trade
agreements (FTAs). Although in a context of uncertainty and global crises it was risky to
innovate, once the limits of the crisis seemed to be glimpsed, signs of change began to appear.
The main component of the proposed shift was an energetic proposal to make
Mercosur more flexible, which from then on became a banner of the new government's
foreign policy. Since the return to democracy (1985), the region had been the country's
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privileged circle of international insertion, enshrined in the integration to Mercosur (1991)
and maintained by all previous governments. But Lacalle Pou burst in 2021 with an emphatic
proposal for flexibility on two points: reduction of the Common External Tariff (CET) and
support for partners to individually negotiate trade agreements with third countries. This
proposal was not only a symptom of the Mercosur crisis and Uruguayan dissatisfaction with
the integrationist process, but also a condition for the possibility of advancing in the
negotiation of FTAs. The economic authorities of Jair Bolsonaro's government showed signs
of convergence with the Uruguayan proposal, contrary to Itamaraty's foreign policy guidelines
(which also maintained its role as the central coordinating actor of Brazilian foreign policy).
The drive to make Mercosur more flexible and the criticism of Latin American
regionalism must be understood in a context of very low intensity of these processes, in the
absence of regional responses to the pandemic, the change of ruling parties in several Latin
American countries and the reconfiguration of the inter-American order promoted by the
Donald Trump administration. Among these aspects, the case of Brazil stands out, which
during Bolsonaro's mandate (2019-2022) reduced Brazilian protagonism in the region
(SARAIVA; COSTA SILVA, 2019; FRENKEL; AZZI, 2021). When Lacalle Pou took office,
Mercosur was in a deep crisis: a paralyzed integration agenda; divergences between Argentina
and Brazil; and repeated failures in initiatives to revive foreign trade policy
7
. This fact,
together with other obstacles that were arising in the European Union (EU) to the final
approval of the interregional agreement, catalyzed Uruguay's call for bilateral negotiations
with third countries.
The Uruguayan approach caused tension in Mercosur and was reflected in bilateral
ties. For example, at the Extraordinary Summit of Presidents, organized to celebrate the
thirtieth anniversary of the Treaty of Asuncion, there was a harsh exchange between Lacalle
and the Argentine President, host of the event. Since then, there have been permanent
differences with Argentina, whose position was also tied to the demand for the reduction of
the CET (supported by Brazil), which represented a threat to Argentina's economic policy, in a
context of vulnerability. At the bilateral level, there were disagreements on other issues, such
as the aforementioned law on tax exemptions for foreigners who establish tax residence in
Uruguay, which attracted Argentines with high purchasing power, and river and maritime
infrastructure issues. In addition, Lacalle Pou's media projection in the Argentine press made
7
For example, Argentina announces in 2020 its exit from negotiations with the European Union, to which
several European countries are also expressing resistance, and the convergence initiative with the Pacific
Alliance fails.
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visible his liberal approach to combat the pandemic, in contrast to the restrictive mobility
regime adopted in Argentina.
On the other hand, with Brazil, in the 2020-2021 period, there was a good
understanding, overcoming the distrust that had prevailed with the pro-Andean governments
since the Impeachment of 2016. Brazil was the only Mercosur partner to admit Uruguay's
flexibilizing proposal, although the support seemed to be confined to the economic portfolio
and did not consist of a general guideline for Brazilian foreign policy. Uruguayan authorities
completed several missions to Brazil in an attempt to secure support for the proposal and to
negotiate possible intermediate solutions, at least with respect to the CET. However, this good
relationship was not accompanied by a deepening of bilateral relations on substantive issues.
For its part, Paraguay did not respond as the Uruguayan government had hoped, given its
status as a small partner, and did not support the Uruguayan government's proposal for
flexibility.
The flip side of this approach in Mercosur was the search for new trade agreements
with the powers, particularly with China, in addition to exploring an FTA with Turkey and
advancing in the accession to the Trans-Pacific Partnership. In this regard, Lacalle Pou's bet,
based on a discourse that emphasized pragmatism, is reflected in his conviction of being able
to strengthen ties simultaneously with China and the US, despite the peak of their global
dispute. In the end, this possibility began to be questioned by the colorado partners of the
coalition, more idealistic and liberal institutionalists than pragmatists, and more inclined to
privilege hemispheric relations.
In a second circle of regional relations, at the Latin American level, the government's
shift focused on the political dimension. Uruguay was profuse in its criticism and
condemnation of Venezuela, Cuba and Nicaragua, countries which it accused of not
respecting democracy and Human Rights during the VI Summit of the Community of Latin
American and Caribbean States (CELAC), repeating the statement shortly after during Lacalle
Pou's speech at the UN General Assembly. Other examples of this change of attitude were the
exit from Unasur and the Bank of the South, organizations that were remnants of the so-called
"post-hegemonic regionalism" (RIGGIROZZI; TUSSIE, 2012), associated with the Latin
American shift to the left at the beginning of the 21st century.
This foreign policy trend of the first years of Lacalle Pou's administration began to
change in September 2021, when Argentina and Brazil negotiated bilaterally a reduction of
the CET lower than what Brazil and Uruguay were demanding, a decision supported by
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Paraguay shortly thereafter. The Uruguayan government then saw how the claim on the
negotiation of agreements with third countries was "disengaged" from the tariff discussion. At
the Mercosur Summit of December 2021, the reduction of the CET was included in the final
declaration that Uruguay did not sign, a practice of dissent that was repeated in the following
summits, until the last one prior to the publication of this text, in July 2023.
Since then, the reformist impulse in this political arena continued to weaken and
seemed to run out of steam in 2023, with the change of government in Brazil with the return
of Luiz Inácio Lula da Silva to the Presidency, and China's evident lack of interest in
continuing to explore bilateral negotiations with Uruguay, outside Mercosur. Lula da Silva
immediately restored ties with Argentina and there were signs of resuming the integrationist
process, even proposing a regional currency for intra-bloc trade. In addition, Brazil and
Argentina supported Latin American regionalism at the VI CELAC Summit held in Buenos
Aires. After visiting Argentina, Lula paid an official visit to Uruguay, during which he showed
signs of receptiveness to Uruguayan proposals on the integration process, but called for
maintaining the common trade policy so as not to weaken the bloc. In addition, several
bilateral initiatives were launched on the occasion, which indicate Brazil's intention to resume
its regional leadership.
In addition, the change of government in Brazil reinforces the little interest that China
has been showing in the negotiations for an agreement with Uruguay. China favors good
relations with Brazil and avoids straining a priority integration bloc for the South American
power's foreign policy by entering into a trade agreement with a small country.
Consequently, during 2022 and 2023 there has been a notorious moderation in the
government's expectations regarding an agreement with China. Lacalle Pou has recognized
that the conclusion of the agreement depended on China (VAMOS A, 2022), while at the same
time he valued the progress achieved in the strengthening of bilateral ties and in the
establishment of talks on an FTA with a view to the next government eventually concluding
such a treaty with the Asian power. An official mission to China by the Minister of Foreign
Affairs, in April 2023, found a clear message from the counterpart: any agreement should be
negotiated "in tune" with Mercosur (TLC CON, 2023). In November 2023 Luis Lacalle Pou
visited China. Almost a month later, China's ambassador to Uruguay, Huang Yazhong, stated
that: "we have to recognize that on this issue of bilateral free trade there is a discrepancy in
Mercosur. Both Brazil and Argentina are also important trading partners and our friends -for
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Uruguay too- and that is why we cannot ignore this concern, uneasiness, of our partners."
(CHINA ESTÁ, 2023, our translation).
Also at the systemic level, the war in Ukraine had an impact on relations with the
Asian powers, which was pointed out by some coalition partners, particularly the PC,
skeptical of the relevance of advancing in an agreement with China in the current world
context. Thus, the effect of international transformations at the systemic and sub-systemic
levels on the changes promoted by the government for Uruguayan foreign policy is clear.
8
Final considerations
In this paper we assume the importance of understanding the weight that party
alternation and the link between domestic policy (especially political economy) and foreign
policy have in Uruguayan political dynamics. The change of government that took place in
2020, when a center-right coalition came to power after 15 years of center-left bloc
administrations, represented a reconfiguration in the repertoire of public policies in the areas
of interest.
At the domestic level, the government coalition managed to implement measures that
harmonize with the preferences of the socioeconomic actors that sustain it and that it
promised in its government program. The coalition was relatively successful in meeting the
challenges posed by opponents of the model largely due to its ability to remain cohesive on
the priorities of its agenda during the first three years of government. This model of domestic
political economy, which arises from the dynamics generated by a specific configuration of
actors with asymmetrical resources in a given institutional context, constitutes the basis from
which the guiding lines of the foreign policy that sought to be in tune with it are projected.
The emphasis on openness, which seeks to "cut ties" with the region, has been consigned as a
"national interest" based on the result of who wins what, how and when they do it. If we take
this up again in the light of the connection that we theoretically assume between domestic and
8
Another element to be highlighted is the changes in the Foreign Affairs portfolio. The government began with a
foreign minister of the Colorado Party, Ernesto Talvi, who resigned from the post and retired from political
activity four months after the beginning of the government period. He was replaced by a career diplomat of
white affiliation, Francisco Bustillo, who resigned in November 2023. He resigned in November 2023 in the
context of a political crisis in the government due to the so-called "Marset case" (delivery of Uruguayan passport
to drug trafficker Sebastián Marset, which also led to the resignation of the Minister of the Interior, Luis Alberto
Heber). After Bustillo's resignation, Omar Paganini, also of white affiliation, took over as Minister of Foreign
Affairs.
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international politics (MORAVCSIK, 1997; PUTNAM, 1988), we observe how these interests
-as well as ideas- influence the State's foreign behavior, shaping its preferences.
However, in contrast with the capacity to implement the model at the domestic level,
these preferences projected in foreign policy encountered a key obstacle during this period:
the preferences of neighboring Mercosur member states, as well as their capacity to influence
relevant countries in the international system. This regional subsystem, in which Brazil stands
out in particular, acted as a brake on the impulses of the foreign policy agenda of Lacalle
Pou's government. This is even true for issues related to great powers such as the U.S. or
China, since these relations cannot be understood without taking into account the regional
subsystemic dynamics. In short, although the preferences expressed in Uruguay's foreign
policy marked an openness and distancing course from the region, in accordance with the
dynamics of the country's internal political economy and the coalition-building between
socioeconomic and political actors that shaped it, the preferences of the regional subsystem
states put a brake on these preferences, pointing out the costs that more disruptive decisions
have for Uruguay.
This balance allows us to consider how subregional dynamics are key elements in
generating conditions of possibility or obstacles to the strategies of small countries such as
Uruguay, especially when regional integration spaces exist (regardless of the quality of their
functioning). In this case, systemic factors, and subregional factors in particular, took
precedence over domestic factors in determining the success of its foreign policy. However, in
the domestic sphere, the government's foreign policy positions are political signals that seek
to generate revenue for its support base, even if the changes promoted do not materialize,
while in the international sphere they generate effects of various kinds on the perception of
the regional integration process.
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CRediT Author Statement
Acknowledgements: We are grateful to the anonymous reviewers of this publication.
Funding: Not applicable.
Conflict of interest: There are no conflicts of interest.
Ethical approval: Not applicable.
Availability of data and material: Not applicable.
Authors’ contribution: The authors have contributed equally to this work.
Processing and editing: Editora Ibero-Americana de Educação.
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