Teoria & Pesquisa: Revista de Ciência Política, São Carlos, v. 32, n. esp. 2, e023014, 2023. e-ISSN: 2236-0107
DOI: https://doi.org/10.14244/tp.v32iesp.2.1003 1
O QUE RESTA DA DOUTRINA DE SEGURANÇA NACIONAL? O LEGADO DA
DSN NA SEGURANÇA PÚBLICA PÓS-1988
¿QUÉ QUEDA DE LA DOCTRINA DE SEGURIDAD NACIONAL? EL LEGADO DEL
DSN EN SEGURIDAD PÚBLICA DESPUÉS DE 1988
WHAT REMAINS OF THE NATIONAL SECURITY DOCTRINE? DSN'S LEGACY IN
PUBLIC SAFETY POST-1988
João Rafael Gualberto de Souza MORAIS1
e-mail: rafaelmorais16@gmail.com
Como referenciar este artigo:
SOUZA MORAIS, J. R. G. O que resta da Doutrina de Segurança
Nacional: O legado da DSN na Segurança Pública pós-1988. Teoria
& Pesquisa: Revista de Ciência Política, São Carlos, v. 32, n. esp.
2, e023014, 2023. e-ISSN: 2236-0107. DOI:
https://doi.org/10.14244/tp.v32iesp.2.1003
| Submetido em: 08/05/2023
| Revisões requeridas em: 29/08/2023
| Aprovado em: 19/10/2023
| Publicado em: 05/12/2023
Editora:
Profa. Dra. Simone Diniz
Editor Adjunto Executivo:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Universidade Federal Fluminense (UFF), Niterói – RJ – Brasil. Professor do Instituto de Estudos Estratégicos.
Doutorado em Ciência Política (UERJ).
O que resta da Doutrina de Segurança Nacional: O legado da DSN na Segurança Pública pós-1988
Teoria & Pesquisa: Revista de Ciência Política, São Carlos, v. 32, n. esp. 2, e023014, 2023. e-ISSN: 2236-0107
DOI: https://doi.org/10.14244/tp.v32iesp.2.1003 2
RESUMO: Este artigo busca analisar o lastro da presença das Forças Armadas na política
brasileira no âmbito da Segurança Pública após 1988. Durante todo o século XX, foram
constantes as intervenções militares nos fatos políticos do país, através de golpes ou tutelando
os governos civis. Essa presença militar na política, que remonta a antes do Império e tem como
um dos principais marcos a Proclamação da República, começa a ganhar moldura mais nítida
durante a Era Vargas e se consolida com a Ditadura Militar instalada em 1964. O fio condutor
da gênese da instituição militar em um ator político conduzido ao protagonismo de governar o
país foi a Doutrina de Segurança Nacional, cuja elaboração partia da necessidade, percebida
pelos líderes da caserna, de se tornar a organização militar coesa e capaz de perseguir seus
objetivos políticos, então concebidos como fisiológicos àqueles necessários ao país. Da
Doutrina de Segurança Nacional resultou um regime de segurança nacional que durou 21 anos
e deveria ter sido superado pela Constituição de 1988. No entanto, a Constituição “cidadã” não
foi capaz de produzir essa superação, sobretudo na Segurança Pública, que permanece, 40 anos
depois, profundamente militarizada, com consequências desastrosas para a sociedade brasileira.
Neste texto, portanto, destacaremos a ontologia desta doutrina, seus aspectos constitutivos
centrais e legados após 1988, acentuando o problema da Segurança Pública.
PALAVRAS-CHAVE: Doutrina de Segurança Nacional. Segurança Pública. Militarização.
Legado autoritário.
RESUMEN: Este artículo busca analizar el lastre de la presencia de las Fuerzas Armadas en
la política brasileña en el campo de la Seguridad Pública después de 1988. A lo largo del siglo
XX, las intervenciones militares en los hechos políticos del país fueron constantes, a través de
golpes de estado o tutelaje de gobiernos civiles. Esta presencia militar en la política, que se
remonta a antes del Imperio y que tiene como uno de sus principales hitos la Proclamación de
la República, comienza a tomar un marco más claro durante la Era Vargas y se consolida con
la Dictadura Militar instalada en 1964. El hilo conductor de la génesis de la institución militar
en actor político que condujo al rol de gobernar el país fue la Doctrina de Seguridad Nacional,
cuya elaboración se basó en la necesidad, percibida por los jefes de los cuarteles, de
convertirse en una organización militar cohesionada y capaz de persiguiendo sus objetivos
políticos, concebidos luego como fisiológicos para aquellos necesarios para el país. La
Doctrina de Seguridad Nacional resultó en un régimen de seguridad nacional que duró 21 años
y debería haber sido reemplazado por la Constitución de 1988. Años después, profundamente
militarizado, con consecuencias desastrosas para la sociedad brasileña. En este texto, por
tanto, resaltaremos la ontología de esta doctrina, sus aspectos constitutivos centrales y legados
posteriores a 1988, enfatizando el problema de la Seguridad Pública.
PALABRAS CLAVE: Doctrina de Seguridad Nacional. Seguridad Pública. Militarización.
Legado autoritario.
João Rafael Gualberto de Souza MORAIS
Teoria & Pesquisa: Revista de Ciência Política, São Carlos, v. 32, n. esp. 2, e023014, 2023. e-ISSN: 2236-0107
DOI: https://doi.org/10.14244/tp.v32iesp.2.1003 3
ABSTRACT: This article seeks to analyze the ballast of the presence of the Armed Forces in
Brazilian politics in the field of Public Security after 1988. Throughout the 20th century,
military interventions in the country's political facts were constant through coups or tutoring
civilian governments. This military presence in politics, which dates back to before the Empire
and has the Proclamation of the Republic as one of its main milestones, begins to gain a clearer
frame during the Vargas Era and consolidates itself with the Military Dictatorship installed in
1964. The guiding thread of the genesis of the military institution into a political actor led to
the role of governing the country was the National Security Doctrine, whose elaboration was
based on the need, perceived by the leaders of the barracks, to become a cohesive military
organization capable of pursuing its political objectives, then conceived as physiological to
those necessary for the country. The National Security Doctrine resulted in a national security
regime that lasted 21 years and should have been superseded by the 1988 Constitution. Years
later, it was deeply militarized, with disastrous consequences for Brazilian society. In this text,
therefore, we will highlight the ontology of this doctrine, its central constitutive aspects, and its
legacies after 1988, emphasizing the problem of public security.
KEYWORDS: National Security Doctrine. Public security. Militarization. Authoritarian
legacy.
Introdução
“Por que eu entrei para a polícia? Eu sempre quis ser militar, sempre tive esse
fascínio. Eu queria participar de uma ação real. Talvez, nas Forças Armadas
eu não tivesse essa oportunidade. [...] Eu estou participando de uma guerra.
Acontece que eu estou voltando para casa todos os dias, é a única diferença.
Nossa guerra é diariamente nesses morros do Rio”. Rodrigo Pimentel
2
A crise contemporânea da democracia brasileira – que culminou, em 2018, com a
eleição de um candidato notório por posições tributárias do autoritarismo –, como tudo na
história, é constituída por múltiplas razões. Neste texto, pretendo me debruçar sobre uma das
mais importantes faces desse problema: o legado da Doutrina de Segurança Nacional (DSN) na
Segurança Pública.
Hoje, quase quatro décadas após a promulgação da Constituição de 1988, podemos
constatar as consequências desse legado desestabilizando o projeto democrático brasileiro,
desafiado a suportar índices de violência armada típicos de países em guerra, cenário que
mobiliza discursos militaristas e securitizadores por parte do Estado e de setores expressivos da
sociedade civil.
2
Ex-capitão do Batalhão de Operações Especiais (Bope) da PMERJ.
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É precisamente essa securitização
3
a raiz do problema. Ela gravita em torno da DSN,
que promoveu instituições de Segurança Pública militarizadas a partir de uma lógica de
combate ao “inimigo interno”, incoerente com o padrão de ordem típica do Estado Moderno
(ELIAS, 1994). Essa situação, muitas vezes traduzida pela imprensa e opinião pública como
uma “guerra urbana”, é sintomática de uma política excludente de modernização combinada a
altos níveis de repressão dentro do quadro de securitização promovido pela DSN. Ou seja:
podemos afirmar que a violência que escala nas grandes cidades brasileiras é um dos produtos
do regime autoritário (1964-85) mais visíveis na ordem brasileira. E a raiz do problema, com
profunda capilaridade do Estado e na sociedade, é a Doutrina de Segurança Nacional.
Para ligar esses pontos, proponho uma discussão sobre a relação da DSN com esse
cenário de insegurança pública a partir de dois processos: a persistência do conceito de
Segurança Nacional como orientação da Segurança Pública na Constituição de 1988, com a
consequente militarização
4
dos OSP
5
; e a assimilação da doutrina da “guerra às drogas” pela
DSN, tomando alguns aspectos da violência na cidade do Rio de Janeiro para ilustrar os
desdobramentos empíricos dessa orientação institucional, a fim de demonstrar como a
militarização enseja violência e degrada as condições para a consolidação da ordem
democrática prevista na Constituição.
A discussão está organizada da seguinte maneira: na primeira parte (1), aponto, com
brevidade propedêutica, o desenvolvimento e os aspectos centrais e persistentes da DSN;
depois, me dedico aos enclaves autoritários na Constituição de 1988, com ênfase na “tutela”
dos militares sobre a transição e nas continuidades da DSN no aparelho de Segurança Pública
(2); por fim, analiso a (in)Segurança Pública brasileira a partir da articulação entre a DSN e a
política de “Guerra às drogas”, tendo a cidade do Rio de Janeiro como caso para demonstrar o
legado da DSN como um quadro de securitização que produz violência armada, insegurança e
degradação democrática (3).
3
Defino como “Securitização” o movimento discursivo que visa apresentar e elevar uma ameaça à percepção de
urgência para promover respostas baseadas em medidas excepcionais, ampliando o quadro da repressão e
militarização nas políticas de Segurança Pública em busca de retomar uma ordem considerada ameaçada ou
perdida. Como consequência, temos mais violência e a instituição de uma ordem pública cada vez mais inóspita
aos direitos e à democracia (BUZAN; WÆVER; DE WILDE, 1998).
4
Parto da definição de “militarização” como fenômeno que é imanente e próprio à guerra, o emprego da violência
mais radical e politicamente orientada para a eliminação de um inimigo.
5
Órgãos de Segurança Pública.
João Rafael Gualberto de Souza MORAIS
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Doutrina de Segurança Nacional
A DSN foi o resultado institucional de um processo de profissionalização militar voltada
para a ordem interna. Há vasta literatura dando conta desse processo, que não compete ao
recorte aqui proposto. Não obstante, cumpre acentuar algumas observações conceituais
imprescindíveis sobre ele, apenas com o intuito de contextualizar as conexões sociológicas e
políticas da DSN historicamente.
A “política do exército” e o desenvolvimento do conceito de Segurança Nacional
Podemos resumir a situação do emprego político das Forças Armadas (FFAA) até
metade do século XX da seguinte forma: carentes da necessidade e capacidade operacional para
além das fronteiras e relativamente isoladas, as FFAA trilharam um caminho para o emprego
interno a partir da concepção de “promotoras” e “guardiãs” da ordem nacional. Esse papel está
baseado num tipo de profissionalização voltado para uma função ativa na ordem interna, que
Stepan (1986) chamou de “novo profissionalismo militar”. Seria essa a base ontológica da
futura DSN.
Não obstante, em princípios do século XX, o Exército estava muito dividido em disputas
por grupos rivais que viam na política meios de maximizarem seu poder sobre a organização.
Coelho (1976, p. 71) chama de “política de cooptação” essa fase após a República da Espada
(1889-94), quando a elite civil, retornando ao poder, “tampouco estava indiferente às aspirações
de militares mais ansiosos pelas benesses dos cargos burocráticos na administração militar, ou
por modesta coparticipação no mando político. Tornou-se, desta forma, possível a cooptação
da elite militar [...]”.
É sobretudo em antagonismo à política de cooptação que surge o movimento Tenentista,
traduzindo um conceito de intervenção a ser conduzida pela instituição e não por personalidades
militares. Foi aqui o ponto de inflexão mais importante: o surgimento de um impulso que deu
forma ao Exército como ator político coeso para tutelar/conduzir os rumos políticos do país.
Segundo Carvalho (2005, p. 51), o “movimento pacificador” que depôs Washington
Luiz “foi a primeira tomada do poder pelos militares planejada e executada pelos altos escalões
[...]”. A “pacificação” da crise de 1930 foi viabilizada pela interpretação flexível do dispositivo
de respeito e garantia dos poderes constitucionais “dentro dos limites da lei” e foi o primeiro
ensaio de um Exército mais organizado como ator determinante da vida política nacional.
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Com efeito, a partir de 1930, o Exército assumiu um papel institucional cada vez mais
sólido, segundo uma relação íntima com o Estado, que foi rapidamente se desenhando em uma
doutrina militar. Para Góes Monteiro, um dos oficiais em evidência nesse momento e principal
articulador do Estado Novo, o Exército seria
um órgão essencialmente político; e a ele interessa, fundamentalmente, sob
todos os aspectos, a política verdadeiramente nacional. [...] Sendo o Exército
um instrumento essencialmente político, a consciência coletiva deve-se criar
no sentido de se fazer a política do Exército, e não a política no Exército
(CARVALHO, 2005, p. 103-104).
O passo seguinte era eliminar dissenções internas. Debelada a intentona comunista de
1935, o Exército avançou em direção a mais unidade, eliminando as facções aliadas a Prestes.
O anticomunismo se tornou a ideologia que serviu para a coesão das FFAA (MONTEIRO
JÚNIOR, 2017), e o combate ao inimigo interno foi normatizado. Assim, em 1937, o Estado
Novo incorporou um projeto de segurança nacional baseado na articulação entre nacionalismo
econômico e repressão interna.
Encerrada a II Guerra Mundial, o governo Vargas perdeu sustentação política após sua
aproximação com a classe operária, o que gerou irremediável antagonismo com os militares. O
começo da Guerra Fria, marcado pelo anticomunismo e pelo consenso sobre a necessidade de
modernização, observa a fundação da Escola Superior de Guerra (ESG) para fomentar a
colaboração entre elites civis e militares a fim de “construir um corpo coeso de doutrina e
ferramentas a serem utilizadas pelos governantes em função da conquista e manutenção de um
estado de segurança” (COSTA, 2008, p. 70). O embrião da DSN aparece, segundo a doutrina
da ESG, através das seguintes disposições:
1- O despreparo e ineficiência das elites políticas;
2- A inadequação das estruturas políticas e instituições governamentais ao
encaminhamento das questões de desenvolvimento econômico e
segurança nacional;
3- A ingenuidade política e as características culturais do povo brasileiro,
que o tornam presa fácil da ação comunista;
4- Infiltração do movimento comunista internacional em todas as áreas,
setores e instituições sociais, numa ação que caracteriza uma agressão
interna (OLIVEIRA, 1976, p. 22-23).
É a partir desses elementos que a ESG irá questionar as capacidades das instituições do
Estado, consideradas incapazes de equacionar o desenvolvimento com a segurança nacional.
“Daí a gênese da segurança nacional: a sobrevivência de uma ordem social e política instituída
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por elites civis e militares que está acima da ordem constitucional ou da soberania popular”
(LENTZ, 2021b, p. 50).
Ato contínuo, a década de 1950 marca a escalada da insubordinação militar, culminando
no golpe de 1964. O golpe militar sedimentou o protagonismo político dos militares e
institucionalizou a DSN, voltada para formar gerações de civis e militares imbuídos de um
sentido de tutela sobre a nação.
Segurança Nacional: doutrina
Segundo Saint-Pierre e Vitelli (2018), em determinadas circunstâncias, a segurança dos
cidadãos pode ser ameaçada sob o argumento da segurança estatal, mesmo que o sentido último
do Estado, o compromisso central do soberano, seja precisamente a segurança daqueles.
Independentemente do alvo da ameaça, constitui um sério risco para a sociedade quando um
governo, sob o pretexto da segurança ou de manter a integridade do Estado, apela a expedientes
de excepcionalidade institucional.
Como sabemos, a emergência desse tipo de regime – os regimes de segurança nacional
– na América Latina foi condicionada por mudanças no âmbito nacional e internacional.
Segundo Stepan (1975, p. 128), a expansão
de doutrinas de guerra revolucionária e, especificamente, a ascensão de Castro
engendraram nos militares um complexo conjunto de respostas: temor do
comunismo [...], desenvolvimento de doutrinas de contra insurreição, e a
convicção de que era necessária uma mudança básica para evitar a revolução.
[...] Os militares começaram a preocupar-se com a ação cívica, com seu papel
de ‘construtores da nação’ e com planos globais de desenvolvimento. Estas
respostas implicavam uma expansão considerável do papel dos militares e
uma crença na legitimidade destes novos papéis. Todas estas ideias eram
defendidas pelos Estados Unidos e ensinadas em suas escolas para militares
latino-americanos.
Dado o contexto geopolítico, o nervo central da DSN, a questão da segurança nacional,
seria “função da maximização racional do produto da economia e da minimização de todas as
fontes de cisão e desunião dentro do país” (STEPAN, 1975, p. 132). Esse produto só poderia
ser obtido através do planejamento de Estado, que, desde o princípio, sugeria a necessidade de
um governo forte e autoritário.
No começo da década de 1960, à medida que a crise que culminaria no golpe escalava,
a ESG aumentava em seus cursos a ênfase na “guerra interna”, no combate à subversão,
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conseguindo cada vez maior alcance nas FFAA
6
. É nessa toada que a DSN define o papel das
FFAA na sociedade, podendo ser assim sistematizada:
- As Forças Armadas são um órgão essencialmente político, e, em vez de se
fazer a política nas Forças Armadas, deve-se fazer a política das Forças
Armadas.
- Os princípios da organização militar devem reger a reorganização nacional.
Isto é, não são modelos políticos, mas modelos organizacionais mais
adequados para a reorganização nacional. Reorganizada a nação nestes
moldes, o Estado haverá de ter perfil centralizado e a Nação haverá de ser
movimentada por governos fortes apoiados basicamente nas Forças Armadas.
- Tais princípios de reorganização nacional haverão de disciplinar a sociedade
civil, além de permitirem o máximo rendimento nas diversas áreas da
atividade nacional.
- No binômio Segurança-Desenvolvimento, o primeiro termo deve ser
entendido como um “fator de produção” indispensável ao Desenvolvimento.
E cabe à organização militar produzir este fator.
- O Estado é o instrumento de mobilização da ação coletiva. E a lealdade para
com o Estado deve ter precedência sobre as demais.
- A centralização do poder é indispensável como garantia da unidade nacional.
Evitam-se, por esta forma, o individualismo desagregador e as preferências
clientelísticas tais como, por exemplo, as que predominaram nas relações entre
o governo e os Estados.
- O desenvolvimento econômico é um objetivo fundamental. A expansão das
áreas de dissenso e antagonismo está associada à ampliação do hiato entre
aspirações e sua satisfação. O desenvolvimento econômico reduzirá este hiato
e aumentará a área de consenso. A tarefa de promover o desenvolvimento
econômico cabe à Nação como um todo. E requer disciplina, austeridade,
sacrifícios e renúncias por parte de indivíduos e grupos (COELHO, 1976, p.
166-175).
Essa arquitetura, segundo o general Golbery, outro importante articulador da doutrina,
define a segurança nacional como “o grau relativo de garantia que o Estado proporciona à
coletividade nacional, para a consecução e salvaguarda de seus objetivos, a despeito dos
antagonismos internos ou externos, existentes ou presumíveis” (COSTA, 2008, p. 74). Dessa
definição resultou a Lei de Segurança Nacional, que de 1967 a 1978
ilustra os efeitos da Doutrina de Segurança Nacional, elaborada pela ESG,
assim definindo seu objeto: ‘Art. 2. A Segurança Nacional é a garantia da
consecução dos objetivos nacionais contra antagonismos, tanto internos
quanto externos. Art. 3. A Segurança Nacional compreende, essencialmente,
medidas destinadas à preservação da segurança externa e interna, inclusive a
prevenção e repressão da guerra psicológica adversa e da guerra
revolucionária ou subversiva’ (Costa, 2008, p. 43).
6
Em 1968, ano do AI-5, o currículo destinava 222 horas de aula sobre o tema da segurança interna, 129 horas à
guerra irregular – sobretudo, manuais franceses produzidos na Argélia –, e apenas 21 horas de assuntos voltados
para as funções clássicas, convencionais, das FFAA, como defesa territorial, dentre outras (Stepan, 1975).
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Continuamente, o manual “Fundamentos do Poder Nacional”, de 2022, da ESG, nos
revela como “objetivo nacional permanente” a preservação “da nação ou coletividade através
da Política de Segurança Nacional”. O manual não dá ênfase ao conceito de indivíduo e, ao se
falar em “aspirações coletivas”, tanto se faz referência a “Povo” quanto a “Nação”. Seguindo o
documento:
O estudo dos Fundamentos do Poder Nacional – Homem, Terra e
Instituições – permite analisar o Poder Nacional, qualquer que seja sua
estrutura. O Homem apresenta-se como núcleo de valores espirituais e é, por
isso, o valor mais alto de uma nação. O supracitado entendimento, revelador
de total antropocentrismo, não apenas reconhece seu papel como essência do
Poder Nacional, mas o posiciona, também, como agente e beneficiário desse
Poder (ESG, 2022, p. 35, grifos no documento).
Sobre o conceito de “nação”, temos:
Grupo complexo, constituído por grupos sociais distintos que, ocupando ou
não um mesmo espaço territorial, compartilham a mesma evolução histórico-
cultural e os mesmos valores, movidos pela vontade de comungar um mesmo
destino (ESG, 2022, p. 19).
O “destino” reforça a ideia teleológica de Segurança e Desenvolvimento com uma
direção monocrática, o que é reforçado pela ausência de qualquer menção ao indivíduo nas
linhas do manual sobre liberdade. Nesse sentido, o governo visa o desenvolvimento do “corpo
nacional”, o que no mínimo insinua a supressão de direitos individuais em prol dos objetivos
nacionais definidos pela elite dirigente. Esse perfil elitista fica ainda mais visível no trecho
seguinte, na página 64, que condiciona os rumos do país a uma história pautada pelas classes
dominantes: “Cabe às elites, de modo geral, e às elites intelectuais e políticas em particular, a
tarefa histórica de encontrar e apontar à Nação os meios pelos quais possa ela valer-se de seus
condicionantes históricos para, sem perder sua identidade, utilizá-los ou ajustá-los para
construir seu futuro”.
Constatamos, portanto, substantivas continuidades da DSN na cultura institucional das
FFAA, que explicitam a persistência do intervencionismo militar a partir de um sentido de tutela
sobre a nação, cuja condução seguem considerando inacessível à soberania popular. Também,
o texto sugere haver uma incompatibilidade entre o binômio segurança/desenvolvimento e a
ordem democrática. Nessa perspectiva, a guerra e a estratégia são a única realidade e a resposta
a tudo, e a ordem interna deve ser securitizada (contra o povo despreparado ou o comunismo)
sob a lei implacável da história brasileira, que vê nosso cidadão “[...] ansioso por um chefe e
politicamente idiota”. Com efeito, o conceito de Segurança Nacional segue mobilizado para a
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manutenção da ordem interna a partir de uma “extraordinária simplificação do homem e dos
problemas humanos” (COSTA, 2008, p. 87).
A doutrina de Segurança Nacional e a Constituição de 1988
O processo de abertura política foi marcado por constrangimentos exercidos pelos
militares durante a Constituinte, reflexo dos amplos espaços de poder conquistados durante o
regime autoritário. Dentre outras conquistas, os militares garantiram a preservação do controle
sobre o aparelho de Segurança Pública, que permaneceu praticamente inalterado em relação ao
período anterior. Para demonstrar isso, atentemos para a presença militar na Constituinte e,
depois, para o legado da DSN na Constituição de 1988, com ênfase na militarização da
Segurança Pública.
Transição “tutelada”
Chamo primeiro a atenção para as condições do processo da abertura política brasileira,
definida por Linz e Stepan (1999) como “tutela amistosa”. Compreender de que forma se deu
a relação dos militares com a Constituinte importa porque a Constituição, como observou
Andrade (2017), consiste numa “afirmação jurídica” contextualizada política e historicamente
e “dotada de sentido”. Portanto, não importa apenas o texto promulgado, mas como e por quem
é promulgado. Segundo Mathias e Guzzi (2010, p. 50):
O processo que culminou na atual Constituição mostra que não se poderia
esperar uma revisão substantiva das funções e missões das Forças Armadas.
A própria forma que assumiu a elaboração dessa Carta, justamente a que
(re)fundava a democracia no país depois de um largo período no qual a
institucionalidade se construiu na ponta de baionetas, sequer foi autônoma.
Em lugar de uma Assembleia Constituinte, o Brasil formou um Congresso
Constituinte e, pior, resultado de um processo eleitoral no qual a maioria da
população sequer sabia que estava elegendo aqueles que os representariam na
inauguração de uma nova ordem legal no país.
Nesse ambiente conservador e sob tutela dos militares, a elaboração do texto se deu
através de condicionamentos como o veto ao Ministério da Defesa e a imposição dos artigos
142 e 144, preservando às FFAA prerrogativas de controle sobre a segurança interna do país
(STEPAN, 1986; CARVALHO, 2005).
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A tutela
7
militar sobre a constituinte traduzia o relevo dos militares naquele processo, e
a pressão sobre a redemocratização assumiu, ainda, outros contornos. Além do lobby
organizado pelas FFAA, que enviaram treze oficiais superiores para representarem os seus
interesses, destaca-se a própria duração do governo de transição de José Sarney, o “mais longo
governo interino na história das transições” (ZAVERUCHA, 1994, p. 17), o que sinaliza grande
interesse em protelar o processo. Segundo Zaverucha:
Em vez de tentar, como fez Adolfo Suárez (na Espanha), estabelecer o
controle civil sobre os militares, José Sarney preferiu se acomodar aos
interesses dos militares. Essa acomodação, aliás, não foi apenas do presidente,
mas também do Congresso. A Constituição de 1988 praticamente deixou
inalterado o teor das relações entre civis e militares estabelecidas pela
Constituição autoritária de 1967 e sua emenda de 1969. A acomodação, que
não causou maiores sobressaltos, foi obtida por um acordo tácito, definido
como tutela amistosa, que pode ser explicada como o resultado de um
equilíbrio local. Esse resultado favorece as Forças Armadas, pois elas
preservam seu poder de veto nos assuntos relacionados à manutenção da
ordem e da lei, sem carregarem o ônus de governar um país em crise. [...] O
presidente (Sarney) chegou a declarar que o exército era um dos mais fortes
baluartes da transição para a democracia (IBIDEM, p. 224).
Um dos aspectos mais tangíveis da tutela foi o fato de a comissão responsável pela
redação dos capítulos sobre as FFAA e a Segurança Pública ter sido presidida pelo senador
Jarbas Passarinho, coronel da reserva e ex-ministro dos governos Costa e Silva, Médici e
Figueiredo, além de ter sido um dos signatários do AI-5 (ZAVERUCHA, 2010). Como se isso
não bastasse, a Subcomissão de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurança
teve como porta-voz o deputado Ricardo Fiúza, um dos líderes da coalizão
conservadora da Constituinte. [...] Fiúza trabalhou contra a tentativa de se dar
fim ao controle do Exército sobre as Polícias Militares estaduais. Em vez de
separar as forças responsáveis pela ordem interna da responsável pela ordem
externa, bem como de fazer valer o preceito de que, em tempo de paz, as tropas
militares federais são forças de reserva das Polícias Militares e em tempo de
guerra o inverso, Fiúza optou por favorecer a autonomia das Forças Armadas.
[...] Tal situação faz com que o Brasil se diferencie de outros países
democráticos que possuem polícias com estética militar (ZAVERUCHA,
2010, p. 46).
7
Segundo Penido, Rodrigues e Mathias (2020, p. 16), “tutela” pode ser definida como “a forma de controle
indireto do poder de Estado pelas FFAA. Substitui o exercício direto do poder político pelo controle indireto
daqueles que legalmente o exercem, quase numa atitude paternal diante do sujeito tutelado, considerado incapaz
de ser responsável pelos seus atos”. Nesse sentido, o conceito de “tutela” significa que os militares se acham mais
bem preparados para pensar estrategicamente, em relação à sociedade civil. Nesse sentido, “as Forças Armadas
não são um poder moderador, muito menos neutro, para casos de crise. Os militares têm consciência da postura
civil de tentar utilizá-los a serviço da facção no poder ou de suas oposições. Ao mesmo tempo, o estrato castrense
tem seus interesses corporativos, como formular uma doutrina compatível com a importância que atribuem a si
mesmos”.
O que resta da Doutrina de Segurança Nacional: O legado da DSN na Segurança Pública pós-1988
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A tutela aparece bem traduzida também na reação do General Leônidas, Ministro do
Exército durante o governo Sarney, quando ameaçou “zerar” a Constituinte caso as exigências
das FFAA não fossem atendidas (ANDRADE, 2017).
Assim, o espaço reservado às FFAA na ordem constitucional pós-1988 significou “uma
solução de compromisso entre os diferentes atores, em especial os constituintes e os próprios
militares. Pelo acordo, os militares continuavam como guardiões dos valores nacionais e os
civis poderiam continuar com seu projeto democrático” (MATHIAS; GUZZI, 2010, p. 50).
A partir daí, a questão que nos interessa é: qual o espaço e papel ocupado pelas Forças
Armadas no aparelho de Segurança Pública na Constituição de 1988?
Enclaves autoritários na Constituição de 1988
Segundo Zaverucha (2010), ainda que a nova Constituição tenha dado um tratamento
progressista a diversos temas, “este não foi o caso das relações civil-militares. A Constituição
manteve muitas prerrogativas militares não democráticas existentes na Constituição autoritária
passada e chegou a adicionar novas prerrogativas”. Naquele momento, tanto políticos quanto
intelectuais optaram por não questionar devidamente o legado autoritário do regime militar.
Pior: ao oferecerem às prerrogativas militares verniz constitucional, legitimaram
democraticamente os amplos poderes da caserna. “Em termos procedurais, o processo de
redação da Constituição foi democrático. Contudo, a essência do resultado não foi liberal”
(ZAVERUCHA, 2010, p. 43).
Durante a Guerra Fria, o regime militar buscava legitimidade
8
contra a “guerra
revolucionária”, a partir do Decreto-Lei nº 898/69 – Lei de Segurança Nacional. Segundo essa
lei, a ameaça do “inimigo interno” demandaria coesão social e medidas de exceção validando
quaisquer meios possíveis. Esse era o sistema ideológico por trás da tortura e dos homicídios
cometidos pelo regime militar: um conceito jurídico de ameaça interna transgressor dos direitos
humanos, que enunciava segurança nacional e liberdades individuais como objetivos
mutuamente excludentes. Nesse sentido, a democracia liberal seria um entrave à segurança, e o
discurso securitizador se legitimava a partir das novas ameaças do pós-Guerra Fria,
notadamente o narcotráfico.
8
Cumpre sublinhar que o regime de segurança nacional produziu extensa capilaridade na esfera do Direito. Em
1971, em plena vigência do AI-5, foi publicada a obra “Direito de Segurança Nacional”, que “tentava sistematizar
na literatura jurídica daquele período as bases dogmáticas para a legitimação do autoritarismo das ações do Estado”
(Andrade, 2017, p. 30).
João Rafael Gualberto de Souza MORAIS
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Imbuídos dessa ideologia, os militares conseguiram conter transformações substanciais
nos OSP. A militarização das polícias é o ponto crítico desse legado, que as estabelece como
organizações paramilitares à disposição do poder executivo dos estados e, ao mesmo tempo (e
em última instância), sujeitas ao controle disciplinar e hierárquico do Exército. Isso criou uma
confusão sobre a subordinação dessas forças. Em última análise, como reservas imediatas do
Exército, conforme prescreve o artigo 144, elas são uma extensão direta da força militar federal.
Salvo raras exceções como a UNE e alguns constituintes como José Genoíno e Márcio
Thomas Bastos, a constituição do sistema de Segurança Pública não era matéria de interesse
popular. As discussões ficaram, por isso, restritas às instituições específicas dos OSP. Ainda
que, paralelamente ao lobby pela militarização, alguns delegados tenham defendido uma polícia
civil única e de carreira, no anteprojeto do texto, cedendo a pressões da ala militar, os
representantes da Polícia Civil acabaram aceitando uma solução de meio-termo, com duas
polícias, sendo a PM destinada ao patrulhamento ostensivo, num claro esvaziamento das
prerrogativas da Polícia Civil (ZAVERUCHA, 2010; SOARES, 2019).
Disso, resultou uma Carta muito próxima à de 1967, cujo Decreto-Lei nº 317
reorganizara as polícias com a criação da Inspetoria Geral das Polícias Militares (IGPM),
vinculada ao Exército e comandada por um General de Brigada. Preservada essa arquitetura
durante a Constituinte, as polícias militares seguiram institucionalizadas como extensões do
Exército (artigo 144, parágrafo 6º) e seu ethos está informado pelo Decreto n. 88.777, de 1983,
extensão de outros dois anteriores, de 1969 e 1975 (LENTZ, 2021b, p. 49). Embora o controle
executivo das polícias tenha sido retirado do Exército na Constituição de 1988, “elas
permaneceram como forças auxiliares e reservas [...] e mantiveram as características militares.
Tornavam-se novamente pequenos exércitos que às vezes escapam ao controle dos
governadores” (CARVALHO, 2008, p. 213), pois o veto dos militares à nomeação dos
comandantes pelas autoridades civis (os governadores) foi mantido após 1988. Ainda:
Para completar o processo de incorporação, essas polícias assumiram a
finalidade do policiamento ostensivo e preventivo territorial, internalizando
em seus regulamentos e no estatuto militar sua destinação para a segurança e
defesa interna, nos termos da doutrina de segurança nacional, inclusive com
seu serviço de inteligência integrado ao serviço de inteligência do Exército
(LENTZ, 2021b, p. 49, grifos no original).
Seguindo esse fio, o artigo 142, que, junto com o 144, constitui o principal enclave
autoritário no texto, diz que as Forças Armadas “destinam-se à defesa da pátria, à garantia dos
poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem”.
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Mas seria possível garantir aquilo a que se submete? Há um lapso lógico nessa parte do
texto, que abre espaço para muitas interpretações e polêmicas em relação a um dos pontos
nevrálgicos do ordenamento constitucional brasileiro.
Em uma democracia, o poder não é deferido a quem tem força, mas, ao
contrário, a força é colocada ao serviço do poder. No Brasil, estabeleceu-se
uma Constituição e foi entregue, precisamente, aos que são mais tentados a
violá-la, a tarefa de manter a sua supremacia. Ora, se os militares são garantes,
terminam sendo, também, organizadores da vida política. As Forças Armadas
deixam de ser meio para se transformar, quando necessário, em fim do Estado.
Os constituintes usaram um procedimento democrático para conferir às Forças
Armadas um papel que pode tornar-se incompatível com os direitos liberais e
com a vontade da maioria (ZAVERUCHA, 2010, p. 49).
Uma mudança importante foi introduzida pela Lei Complementar nº 69, de 1991, que
estabeleceu que as FFAA poderiam intervir em assuntos internos caso as forças policiais não
se mostrem capazes de assegurar a “paz social”. Não obstante este avanço, esta cláusula tem
sido violada corriqueiramente (ibidem, p. 51).
O problema é a própria definição dessa necessidade. Como alegam Muniz e Proença JR.
(2007), as Forças Armadas podem e devem agir internamente “sempre que for necessário”. O
problema reside na esfera política, da tomada de decisão, que precisa determinar quando há
essa necessidade. Um dos problemas do artigo 142 é que não há clareza sobre o que se entende
nele por “ordem”. O termo aparece diversas vezes na Constituição, tais como “ordem interna e
internacional”, no preâmbulo do texto; “ordem constitucional” (no artigo 5º, XLIV); “ordem
pública e social” (no art. 34, III, e no caput dos arts. 136 e 144); “ordem econômica” (no caput
do artigo 170); e “ordem social” (no caput do artigo 193). “Deste modo, as Forças Armadas
garantem a ordem constitucional, pública, política, social e econômica. Haja poder!”
(ZAVERUCHA, 2010, p. 49).
Ordem não é um conceito neutro e sua definição operacional, em todos os
níveis do processo de tomada de decisão política, envolve escolhas que
refletem as estruturas política e ideológica dominantes. Portanto, a noção de
(des)ordem envolve julgamentos ideológicos e está sujeita a estereótipos e
preconceitos sobre a conduta (in)desejada de determinados indivíduos
(IBIDEM, p. 50).
João Rafael Gualberto de Souza MORAIS
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Todavia, os contornos mal definidos dessa “ordem” não deixam dúvida quanto ao seu
teor autoritário. Nesse sentido, a estrutura
9
das polícias militares
10
é concebida para responder
a uma ameaça, que precisa ser determinada, o que foge completamente das atribuições de uma
instituição policial democrática. Além disso, a condição de reserva das FFAA é algo comum
apenas em regimes autoritários. Em democracias, é o Exército que constitui reserva da polícia,
empregado em seu auxílio quando esta não consegue debelar distúrbios sociais – exceção feita
a períodos de guerra, quando as forças policiais, por motivos compreensíveis, passam à reserva
das FFAA. “As democracias traçam uma linha clara separando as funções da polícia das
funções das Forças Armadas” (IBIDEM, p. 52).
Por fim, é importante mencionar que a Constituição cita a palavra “guerra” nada menos
que dez vezes (artigos 5º, 21º; 22º; 42º; 49º; 84º; 137º; 148º; 154º) e “conflito” uma única vez,
no artigo 138. “É a concepção da defesa do Estado prevalecendo sobre a defesa do cidadão”
(ibidem, p. 69).
Esse desenho institucional vertebrado pela DSN gera desafios colossais para o
desenvolvimento da democracia brasileira, ou algo até pior: uma estrutura autoritária sub-
reptícia à República brasileira.
Doutrina de Segurança Nacional e (In)segurança Pública
Nesta última seção, vamos aos desdobramentos da DSN na Segurança Pública, orientada
por um processo de securitização voltado contra as periferias. É a conversão do sujeito
periférico em inimigo que sustenta e legitima esse processo, segundo a lógica da “guerra às
drogas” que pauta a Segurança Pública pós-1988.
Militarização e securitização
Segundo Linz e Stepan (1996, p. 24), considera-se uma democracia consolidada, em
termos constitucionais, quando “tanto as forças governamentais quanto as não governamentais,
em todo o território do Estado, sujeitam-se e habituam-se à resolução de conflitos dentro de
leis, procedimentos e instituições específicas, sancionadas pelo novo processo democrático”.
9
Essa estrutura pode ser assim resumida: hierarquia e disciplina militar; concebidas como reserva do Exército;
vedação quanto à filiação partidária e condições específicas para elegibilidade; proibição de sindicalização e
realização de greves; estrutura e caráter militarizado quanto a patentes, prerrogativas, direitos e deveres. Essa
arquitetura institucional também se aplica ao Corpo de Bombeiros Militar.
10
Apesar da militarização ter sido mais fecunda e problemática nas polícias militares, também comprometeu a
Polícia Civil, a Polícia Federal e o Sistema Penitenciário. Todas essas instituições estão sujeitas a um modus
operandi militarizado na essência, isto é, a partir da definição de uma ameaça interna.
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Seguindo esse raciocínio, e difícil considerar o Brasil uma democracia consolidada. O
quadro de insegurança e violência cotidiana nas metrópoles brasileiras evidencia sérios limites
em nosso processo democrático, sendo uma consequência da herança da DSN, sobretudo no
campo da ordem/segurança pública.
É da relação entre segurança pública e ordem pública
11
que nasce a finalidade de dar
respostas ao fenômeno da criminalidade, com repressão e prevenção, de modo que seja
compatível com o direito primário da liberdade. Essa relação se constitui de vetores opostos:
quanto maior a securitização, menor o espaço das liberdades individuais.
Logo, uma doutrina no âmbito estatal que prioriza a segurança ou a busca pela segurança
tende a antagonizar a democracia. A necessidade implacável de alcançar a segurança implica
na definição permanente de ameaças, gerando mal-estar social pela constante suspeição e
repressão. Essa configuração de ameaças corresponde a um conceito de segurança voltado para
o combate, situando-se, deste modo, fora dos limites do Estado Democrático de Direito.
Retornamos à DSN como um processo de securitização voltado para “superar, através
do discurso da lei e da ordem, ora as supostas ameaças provocadas pelo comunismo e os
movimentos e partidos de esquerda radicais, ora baseados na suposta falta de competência da
sociedade civil em governar e dirigir a nação de modo satisfatório” (ANDRADE, 2017, p. 26).
A DSN, é importante enfatizar, insinua a “contestação aos valores divergentes, diferentes ou
antagônicos daqueles defendidos pela doutrina, especialmente emergidos das concepções
pluralistas e multiculturalistas de democracia. Após o fim da ditadura, a doutrina “seguiu
admitindo a atuação do poder militar no ambiente interno, o que revela a permanência de uma
crença ontológica na destinação doméstica das instituições militares” (LENTZ, 2021b, p. 12.
Grifos no original). Mais uma vez, “se observa um ponto expressivo de atrito com as
concepções de democracia, especialmente com a de viés liberal-pluralista” (IBIDEM, p. 134).
A militarização da Segurança Pública constitui um dos desdobramentos nodais dessa
ontologia, resultante do cruzamento de dois processos: a modernização excludente, que não
incluiu a massa do povo trabalhador; e uma política de segurança pautada pelos militares. A
República de 1988 está assentada sobre esse cruzamento, e a DSN passa a se adaptar à política
de “war on drugs”, emulada dos EUA. O resultado desse processo se revela sintomático nas
manchetes dos jornais, banalizando chacinas policiais e outras formas de escalada da violência
estatal no contexto da crescente securitização contra as periferias.
11
Segundo Lazzarini (1987), o conceito de “ordem pública” pode ser muito variável ao longo da história,
dependendo das variáveis políticas e societárias particulares de cada país, povo e época.
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“Guerra às drogas” e o “outro inimigo interno”
Já foi identificado que a DSN direciona o combate ao “inimigo interno”. Superado o
comunismo, quem se torna o inimigo na ordem pós-Guerra Fria?
Vale ressaltar que o Estado é constituído pelo monopólio administrativo de um território
delimitado, "sancionado por lei e por um controle direto dos meios internos e externos de
violência" (GIDDENS, 2008, p. 145). A Segurança Pública é formada pelo conjunto dos meios
internos. Essa observação é importante porque há uma distinção ontológica entre a guerra e a
Segurança Pública. A separação é nítida no propósito: a guerra visa ao “esmagamento do
inimigo” (CLAUSEWITZ, 2010, p. 829), enquanto a Segurança Pública, composta pelas
polícias e guardas em suas mais diversas formas, tem de lidar com diferentes tipos de demandas
da sociedade que exigem capacidade de diálogo e de mediação que se sobrepõem ao uso da
violência. Nesse sentido, “segurança democrática”, ou “cidadã”, compreende uma
multiplicidade de dimensões para o problema da violência e ordem pública, incorporando a
preocupação com a qualidade de vida e a dignidade humana (SUCCI JR., 2018).
Não obstante, constatamos o surgimento de um terreno que Derghougassian (2008)
denomina como “processo de “intermesticação”, que resulta na militarização das forças
policiais e na “policialização” dos militares”. Especificamente, o contexto internacional da
Guerra Fria orientou os militares para o combate ao inimigo interno, e, com o fim da “ameaça
comunista”, a repressão se concentrou no narcotráfico, reforçando uma velha agenda brasileira:
a violência contra a periferia, onde encontramos a figura do “outro inimigo interno” da ordem
brasileira. O uso sistemático da ação policial violenta recai sobre o sujeito periférico e
marginalizado, e, assim, exclusão e repressão se retroalimentam a partir da negação da
humanidade desse sujeito, o marginal convertido em inimigo.
Esse ciclo fundamenta ao discurso “bandido bom é bandido morto”. O “bandido”
corresponde a um arquétipo que não se limita à categoria de “criminoso”. Enquanto este deve
sofrer as sanções cabíveis dentro dos limites legais, o “bandido” não desperta empatia ou
solidariedade, justificando a relação amigo-inimigo (SCHMITT, 2019).
12
Segundo Souza
(2015, p. 19):
12
No limite (guerra), o conflito assume expedientes violentos para a resolução dentro do terreno da relação amigo-
inimigo. O inimigo só existe dentro da esfera da política, o que remete à acepção clausewitziana da guerra enquanto
outra gramática da política. Com efeito, relembramos Schmitt (2019), que situa a política a partir da distinção
amigo-inimigo no âmbito externo ao Estado, “uma vez que a ideia de inimigo interno, legitimando o emprego da
força letal contra os próprios cidadãos, não seria compatível com a função estatal” (Succi Jr., 2018).
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Os dilemas da segurança pública brasileira são reflexos de um legado político
autoritário. [...] O medo derivado da violência urbana, somado à desconfiança
nas instituições do poder público encarregadas da implementação e execução
das políticas de segurança produzem uma evidente redução da coesão social,
o que implica, entre muitos problemas, na diminuição do acesso dos cidadãos
aos espaços públicos; na criminalização da pobreza (à medida que
determinados setores da opinião pública estigmatizam os moradores dos
aglomerados urbanos das grandes cidades como os responsáveis pela
criminalidade e violência) e na desconfiança generalizada entre as pessoas,
corroendo laços de reciprocidade e solidariedade social.
Dito isso, a banalização da ideia de uma “guerra urbana” reflete a profundidade da DSN
também na sociedade. A todo momento, os meios de comunicação alimentam esse discurso
13
.
Mas de onde vem essa “guerra”?
Em 1971, o governo Nixon, buscando popularidade durante o conturbado período de
lutas por direitos civis e contra a Guerra do Vietnã, adotou uma agenda radical de combate às
drogas que visava, sobretudo, a criminalização de grupos considerados “indesejados” pelas
elites norte-americanas. Segundo um de seus secretários, John Erlichman: “sabíamos que não
podíamos criminalizar quem era antiguerra ou negro, mas convencendo a população a associar
hippies à maconha e negros à heroína, e depois criminalizando fortemente os dois, poderíamos
desestabilizar ambas as comunidades” (MARTINS, 2018)
14
Temos aqui uma confissão sobre
as verdadeiras razões por trás da política de “guerra às drogas”, que serviu de ensaio para a
criminalização dos setores marginalizados.
Da mesma forma, ainda durante a ditadura, a Lei de Segurança Nacional não fazia
distinção entre presos políticos e comuns, dando amplitude à repressão. Uma vez capturados,
tanto os criminosos comuns como os presos políticos eram enviados para a mesma ala no
presídio de Ilha Grande, onde mesclaram-se e deram origem à primeira facção narcotraficante
no Brasil, o Comando Vermelho. A fundação das facções no Brasil ocorre dentro de instituições
do Estado, fato sui generis, se compararmos com os cartéis mexicanos e outras organizações
criminosas do narcotráfico internacional.
Quatro décadas depois, essas facções disputam o controle de territórios entre si e com
as forças do Estado. A fim de ilustrar a gravidade do problema, atentemos para a canção dos
policiais do Batalhão de Operações Especiais da PMERJ:
13
Segundo Giddens e Sutton (2014, p. 7), “discurso” pode ser definido como “modo de falar e pensar sobre um
assunto, unido por princípios comuns. Seu intuito é estruturar a compreensão e as ações das pessoas sobre
determinado assunto”.
14
Disponível em: https://globoplay.globo.com/v/10662216/. Acesso em: 20 mar. 2022.
João Rafael Gualberto de Souza MORAIS
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Você que me ouve, preste muita atenção / Eu estou chegando, chegando,
chegando / E ai!? Mandou me chamar? / O Bope vai te pegar! / O Bope vai te
pegar! / Homens de preto, qual é sua missão? Entrar pela favela e deixar
corpos no chão! / Homens de preto, que é que você faz? / Eu faço coisas que
assusta o satanás! / Bope vai te pegar! / Cachorro latindo / Criança chorando /
Vagabundo vazando! / É o Bope chegando! É o Bope matando!
O que justifica essa violência institucional? No que ela se estrutura? Segundo Hélio Luz,
chefe de polícia do RJ entre 1995-97, a polícia
foi feita para fazer segurança de Estado e segurança da elite. Eu faço política
de repressão em benefício do Estado, para a proteção do Estado [...] (que)
mantém a favela sob controle. Como é que você mantém dois milhões de
habitantes sob controle, ganhando 112 reais, quando ganha? Como é que você
mantém os excluídos todos sob controle, calmos? Com repressão, lógico. É
polícia política mesmo. Isso aqui é uma sociedade injusta e nós garantimos
essa sociedade injusta, o excluído fica sob controle, e ‘ai dele’ que saia disso.
E nós fazemos um negócio bem sofisticado. Na África do Sul eles colocam
arame, aqui é sem arame (LUND; SALLES, 1999).
15
Nessa toada, Franco (2014, p. 41):
A forma como a polícia militarizada do Brasil trata jovens negros, pobres,
como inimigos em potencial do Estado de Direito precisa produzir uma
impressão, na população, de que está em jogo a defesa de todos. Ou seja,
produz no imaginário social a diferenciação de classe e a diferenciação racial,
uma vez que são justificadas as incursões que vitimam o público descrito
acima.
A percepção da segurança como uma “guerra” abre portas para ações excepcionais do
Estado, de outra forma inconcebíveis dentro da ordem democrática. A banalização dessa ideia
tem como consequência a naturalização das constantes violações de direitos humanos pelas
forças do Estado, que atacam populações específicas, como aquelas que habitam o conjunto de
favelas do Complexo do Alemão. Raul Santiago, ativista e morador, ressalta:
É muito ‘louco’ a gente ter um ‘caveirão’ circulando nas favelas do Rio de
Janeiro, um ‘caveirão’ parecido com o que era usado na época do Apartheid,
na África, que é usado hoje no controle de Israel sobre a Palestina, um carro
blindado com capacidade de disparar tiros por todos os lados. Viver na favela
é viver numa realidade já estereotipada de preconceitos diversos. Toda política
pública que chega ‘pra’ favela vem através da Secretaria de Segurança. Então,
o Estado dialoga com a realidade da favela nos observando a partir da mira do
fuzil de um policial. Esse é o nosso contato com o mundo enquanto cidadão.
Mas [a sociedade] se sente segura porque ‘tá’ passando no jornal que
assassinaram pessoas dentro da favela. [...] Tem todo um mercado em torno
do que é essa ideia de guerra, mas guerra a gente não vive, a gente vive
extermínio. Só quem morre é a juventude da favela, população preta,
15
Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=Pu6qI78RAGw. Acesso em: 02 maio 2023.
O que resta da Doutrina de Segurança Nacional: O legado da DSN na Segurança Pública pós-1988
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população pobre, os dados mostram isso. E a gente não consegue discutir
dados, a gente não consegue avançar minimamente ‘pra’ uma outra ideia de
construção de segurança que não seja pautada em violência direta. [...] Um
jovem fumando maconha no Alemão é ‘porrada’, tiro e cadeia, e num
endereço nobre do Rio de Janeiro é um usuário, de classe média, ‘que não sei
o quê’, que vai ‘anotar uma coisa’ e vai sair. Se anotar, porque às vezes pode
ser filho de ‘alguém grande’ (Martins, 2018)
16
Como argumentei até aqui, é a DSN que dá o sentido dessa repressão social. Segundo
Coimbra (2000, p. 14):
Com relação à Doutrina de Segurança Nacional hoje, dentro da nova ordem
mundial, [...] os ‘inimigos internos do regime’ passam a ser os segmentos mais
pauperizados e não mais somente os opositores políticos. São todos aqueles
que os ‘mantenedores da ordem’ consideram ‘suspeitos’ e que devem,
portanto, ser eliminados. Grupos de extermínio – nascidos sob o beneplácito
do regime militar e dele fazendo parte – funcionam ainda para estes fins,
financiados por comerciantes e empresários e, com auxílio de muitos
dispositivos sociais – como a mídia – têm fortalecido processos de
subjetivação que produzem juízes e autores como sujeitos necessários à
‘limpeza’ do corpo social ‘enfermo’. Estes ‘enfermos’ são percebidos como
perigosos e ameaçadores. A modernidade exige cidades limpas, assépticas,
onde a miséria – já que não pode ser mais escondida e/ou administrada – deve
ser eliminada. Eliminação não pela sua superação, mas pelo extermínio
daqueles que a expõem incomodando os ‘olhos, ouvidos e narizes’ das classes
mais abastadas.
Como aponta Soares (2019, p. 33), “a boa forma de uma organização é aquela que
melhor serve ao cumprimento de suas funções”. Simplesmente, a militarização não atende à
função policial. Nesse quadro, produzir resultados se torna prender e matar. Assim, serão os
grupos sociais mais vulneráveis aqueles mais suscetíveis à escolha dos policiais.
Nos territórios vulneráveis, a tendência será atuar como tropa de ocupação e
enfrentar inimigos. Assim se explicam as milhares de execuções extrajudiciais
sob o título cínico de ‘autos de resistência’, abençoado pelo MP sem
investigação e arquivados com o aval cúmplice da Justiça e a omissão da mídia
e de parte da sociedade. [...] Ela (a polícia) vai à caça do personagem
socialmente vulnerável, que comete determinados tipos de delito, próprios a
esse tipo de personagem e ao âmbito de observação do policial ostensivo.
Portanto, socialmente vulnerável torna-se sinônimo de vulnerável à
abordagem policial, ao flagrante e à correspondente tipificação criminal
(IBIDEM, p. 36-37).
É fácil concluir que a militarização produz violência, não segurança, e destrói pontes
entre os policiais e a comunidade de modo análogo a um regime de ocupação, que ressignifica
16
Disponível em: https://globoplay.globo.com/v/10662216/. Acesso em: 02 maio 2023.
João Rafael Gualberto de Souza MORAIS
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DOI: https://doi.org/10.14244/tp.v32iesp.2.1003 21
o valor de vida e morte dos cidadãos vulneráveis e agentes de segurança como, respectivamente,
“danos colaterais” e “baixas de combate”.
E como se tudo isso não bastasse, as FFAA têm sido empregadas frequentemente,
escalando ainda mais a violência. Em um estudo realizado pelo Ministério da Defesa, de 2019,
constata-se que entre 1992 e 2019 foram realizadas ao todo 136 operações de Garantia da Lei
e da Ordem (GLO)
17
no Brasil (Brasil, 2019), sendo 23 no campo da Segurança Pública.
Posto de forma simples, o emprego das FFAA tende a produzir excessos no uso da força.
Por isso, só se justifica como ultima ratio. Além disso, é preciso considerar os antecedentes
históricos das relações civil-militares brasileiras, que sugerem que tal presença constante pode
significar, em determinados contextos, como aqueles de crise política e institucional,
aproximações perigosas do estamento militar com as instituições políticas. Em circunstâncias
desse tipo, o intervencionismo das FFAA pode ressurgir. Segundo Rodrigues (2012, p. 34), o
“catastrofismo dessa avaliação” tem repercussões mais diretas em sociedades marcadas,
historicamente, por inúmeras intervenções das FFAA na arena política, o que invariavelmente
redundou em regimes autoritários – como é o caso brasileiro.
Algumas dessas operações GLO se deram em apoio à instalação de Unidades de Polícia
Pacificadoras (UPPs), promovidas pelas autoridades, e até por especialistas, como um projeto
de resolução para o problema da Segurança Pública. Originalmente, as UPPs deveriam, depois
de retomados os territórios – pacificados –, integrá-los à polis brasileira. No entanto, o que o
tempo revelou foi a consolidação de um projeto securitizador dessas comunidades, agora
fortificadas sob o controle do Estado, com direito a toques de recolher e diversas violações de
direitos, em mais uma atualização do projeto autoritário brasileiro.
18
17
A GLO constitui um dispositivo jurídico que instrumentaliza as Forças Armadas como um recurso voltado para
a mobilização dentro do território nacional, com o objetivo de salvaguardar, com o emprego de expedientes de
força indisponíveis às forças de ordem pública, o cumprimento das leis e a manutenção da ordem.
18
Como salienta Franco (2014), o modelo das UPPs foi inspirado na experiência colombiana, que observou aporte
do Estado em iniciativas para reabilitar socialmente os territórios retomados das facções. Seria a ausência dessas
políticas sociais o fator responsável pelo fracasso das UPPs no Rio de Janeiro.
O que resta da Doutrina de Segurança Nacional: O legado da DSN na Segurança Pública pós-1988
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Considerações finais
“Paz sem voz não é paz, é medo.”
O Rappa
A DSN, como procurei apontar, trata-se da normatização de uma ideologia autoritária
do Exército, institucionalizada a partir do Estado Novo, baseada na premissa do combate ao
“inimigo interno”. A ordem pós-1988, em que pese todo o ordenamento constitucional do
Estado de Direito desenhado na Carta de 1988, segue prenhe de elementos legados por essa
doutrina, que tem promovido uma escalada da militarização e da violência na ordem pública
brasileira. Com efeito, o quadro geral que orienta as políticas de segurança tem traduzido uma
preocupação maior com a defesa dos interesses do Estado do que da cidadania, produzindo um
déficit democrático nas instituições policiais. Pois a DSN tem por objetivo garantir um estado
de segurança, o que podemos entender, com certa ironia, uma vez que representa justamente o
contrário: a institucionalização de um Estado de violência armada.
A persistência dessa doutrina traduz, também, a permanente desconfiança dos militares
em relação aos civis para cuidar da segurança ou de qualquer tema caro à ordem. Na perspectiva
militar, o soldado é um destemido dotado da coragem de lutar contra a morte, enquanto os civis
seriam covardes e incapazes de contribuir com a “missão” da segurança nacional, compreendida
dentro dos limites de uma guerra.
A consequência de um ordenamento cívico orientado pela busca de segurança absoluta
é a produção de um antagonismo legal à ordem democrática, cujas constituições se
fundamentam na garantia a liberdades individuais que impõem limites ao Estado. A segurança
absoluta que dá sentido à DSN protege o Estado e seus componentes e, paralelamente, se torna
uma ameaça a todo o restante da sociedade.
Esse quadro produz insegurança e constitui uma das principais variáveis da crise da
democracia brasileira, que culminou com a eleição de Jair Bolsonaro em 2018 – amplamente
apoiado pelos militares. Das plataformas de campanha do então candidato, cumpre lembrar,
figurava especial importância para o tema da Segurança Pública – sob o discurso de “bandido
bom é bandido morto” –, que, sem dúvida, é uma das questões que mais mobilizam o eleitor
brasileiro hoje.
Logo, a DSN prescreve um modelo de ordem refratário à democracia, na medida em
que se sustenta na pacificação por vias autoritárias das contradições políticas e sociais inerentes
a qualquer democracia e promove violência militar no interior da sociedade, a partir de uma
definição de “inimigo” que corresponde ao que há de pior na história política e social brasileira.
João Rafael Gualberto de Souza MORAIS
Teoria & Pesquisa: Revista de Ciência Política, São Carlos, v. 32, n. esp. 2, e023014, 2023. e-ISSN: 2236-0107
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Superar a DSN significa, nesse sentido, promover inclusão social e fortalecer a
pluralidade que marca de forma inelutável (e imprescindível) as sociedades democráticas.
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CRediT Author Statement
Reconhecimentos: Ao Instituto de Estudos Sociais e Políticos (IESP-UERJ), onde fiz meu
Doutorado e ao Instituto de Estudos Estratégicos (INEST-UFF), onde fiz o meu Mestrado.
Ambas as instituições foram e permanecem muito importantes para minha formação,
docência e pesquisa. Reconheço, igualmente, a importância das orientações dos professores
Vágner Camilo Alvez, durante o Mestrado, e Frederico Costa e Pedro Villas Boas, durante
o Doutorado, fundamentais para a realização dessa pesquisa.
Financiamento: Agradeço à Capes e ao povo brasileiro pelo financiamento durante toda a
pós-graduação, cuja pesquisa foi imprescindível para a produção deste artigo.
Conflitos de interesse: Não há conflitos de interesse.
Aprovação ética: O trabalho respeitou a ética durante a pesquisa e não passou por nenhum
comitê.
Disponibilidade de dados e material: Os dados e materiais utilizados no trabalho estão
disponíveis para acesso em bibliografias e documentos publicados on-line e em livros
físicos.
Contribuições dos autores: A obra é exclusivamente de minha autoria.
Processamento e editoração: Editora Ibero-Americana de Educação.
Revisão, formatação, normalização e tradução.
Teoria & Pesquisa: Revista de Ciência Política, São Carlos, v. 32, n. esp. 2, e023014, 2023. e-ISSN: 2236-0107
DOI: https://doi.org/10.14244/tp.v32iesp.2.1003 1
WHAT REMAINS OF THE NATIONAL SECURITY DOCTRINE? DSN'S LEGACY
IN PUBLIC SAFETY POST-1988
O QUE RESTA DA DOUTRINA DE SEGURANÇA NACIONAL? O LEGADO DA DSN
NA SEGURANÇA PÚBLICA PÓS-1988
¿QUÉ QUEDA DE LA DOCTRINA DE SEGURIDAD NACIONAL? EL LEGADO DEL
DSN EN SEGURIDAD PÚBLICA DESPUÉS DE 1988
João Rafael Gualberto de Souza MORAIS1
e-mail: rafaelmorais16@gmail.com
How to reference this paper:
SOUZA MORAIS, J. R. G. What Remains of the National Security
Doctrine? DSN’s Legacy in Public Safety Post-1988. Teoria &
Pesquisa: Revista de Ciência Política, São Carlos, v. 32, n. esp. 2,
e023014, 2023. e-ISSN: 2236-0107. DOI:
https://doi.org/10.14244/tp.v32iesp.2.1003
| Submitted: 08/05/2023
| Revisions required: 29/08/2023
| Approved: 19/10/2023
| Published: 05/12/2023
Editor:
Prof. Dr. Simone Diniz
Deputy Executive Editor:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Federal Fluminense University (UFF), Niterói – RJ – Brazil. Professor at the Institute of Strategic Studies. Ph.D.
in Political Science (UERJ
What Remains of the National Security Doctrine? DSN's Legacy in Public Safety Post-1988
Teoria & Pesquisa: Revista de Ciência Política, São Carlos, v. 32, n. esp. 2, e023014, 2023. e-ISSN: 2236-0107
DOI: https://doi.org/10.14244/tp.v32iesp.2.1003 2
ABSTRACT: This article seeks to analyze the ballast of the presence of the Armed Forces in
Brazilian politics in the field of Public Security after 1988. Throughout the 20th century,
military interventions in the country's political facts were constant through coups or tutoring
civilian governments. This military presence in politics, which dates back to before the Empire
and has the Proclamation of the Republic as one of its main milestones, begins to gain a clearer
frame during the Vargas Era and consolidates itself with the Military Dictatorship installed in
1964. The guiding thread of the genesis of the military institution into a political actor led to
the role of governing the country was the National Security Doctrine, whose elaboration was
based on the need, perceived by the leaders of the barracks, to become a cohesive military
organization capable of pursuing its political objectives, then conceived as physiological to
those necessary for the country. The National Security Doctrine resulted in a national security
regime that lasted 21 years and should have been superseded by the 1988 Constitution. Years
later, it was deeply militarized, with disastrous consequences for Brazilian society. In this text,
therefore, we will highlight the ontology of this doctrine, its central constitutive aspects, and its
legacies after 1988, emphasizing the problem of public security.
KEYWORDS: National Security Doctrine. Public security. Militarization. Authoritarian
legacy.
RESUMO: Este artigo busca analisar o lastro da presença das Forças Armadas na política
brasileira no âmbito da Segurança Pública após 1988. Durante todo o século XX, foram
constantes as intervenções militares nos fatos políticos do país, através de golpes ou tutelando
os governos civis. Essa presença militar na política, que remonta a antes do Império e tem
como um dos principais marcos a Proclamação da República, começa a ganhar moldura mais
nítida durante a Era Vargas e se consolida com a Ditadura Militar instalada em 1964. O fio
condutor da gênese da instituição militar em um ator político conduzido ao protagonismo de
governar o país foi a Doutrina de Segurança Nacional, cuja elaboração partia da necessidade,
percebida pelos líderes da caserna, de se tornar a organização militar coesa e capaz de
perseguir seus objetivos políticos, então concebidos como fisiológicos àqueles necessários ao
país. Da Doutrina de Segurança Nacional resultou um regime de segurança nacional que durou
21 anos e deveria ter sido superado pela Constituição de 1988. No entanto, a Constituição
“cidadã” não foi capaz de produzir essa superação, sobretudo na Segurança Pública, que
permanece, 40 anos depois, profundamente militarizada, com consequências desastrosas para
a sociedade brasileira. Neste texto, portanto, destacaremos a ontologia desta doutrina, seus
aspectos constitutivos centrais e legados após 1988, acentuando o problema da Segurança
Pública.
PALAVRAS-CHAVE: Doutrina de Segurança Nacional. Segurança Pública. Militarização.
Legado autoritário.
João Rafael Gualberto de Souza MORAIS
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RESUMEN: Este artículo busca analizar el lastre de la presencia de las Fuerzas Armadas en
la política brasileña en el campo de la Seguridad Pública después de 1988. A lo largo del siglo
XX, las intervenciones militares en los hechos políticos del país fueron constantes, a través de
golpes de estado o tutelaje de gobiernos civiles. Esta presencia militar en la política, que se
remonta a antes del Imperio y que tiene como uno de sus principales hitos la Proclamación de
la República, comienza a tomar un marco más claro durante la Era Vargas y se consolida con
la Dictadura Militar instalada en 1964. El hilo conductor de la génesis de la institución militar
en actor político que condujo al rol de gobernar el país fue la Doctrina de Seguridad Nacional,
cuya elaboración se basó en la necesidad, percibida por los jefes de los cuarteles, de
convertirse en una organización militar cohesionada y capaz de persiguiendo sus objetivos
políticos, concebidos luego como fisiológicos para aquellos necesarios para el país. La
Doctrina de Seguridad Nacional resultó en un régimen de seguridad nacional que duró 21 años
y debería haber sido reemplazado por la Constitución de 1988. Años después, profundamente
militarizado, con consecuencias desastrosas para la sociedad brasileña. En este texto, por
tanto, resaltaremos la ontología de esta doctrina, sus aspectos constitutivos centrales y legados
posteriores a 1988, enfatizando el problema de la Seguridad Pública.
PALABRAS CLAVE: Doctrina de Seguridad Nacional. Seguridad Pública. Militarización.
Legado autoritario.
Introduction
“Why did I join the police? I always wanted to be in the military, and always
had this fascination. I wanted to be part of real action. Maybe, in the Armed
Forces, I wouldn't have that opportunity. [...] I am participating in a war. It
turns out that I am going home every day; that's the only difference. Our war
is daily in these hills of Rio” (our translation) Rodrigo Pimentel
2
The contemporary crisis of Brazilian democracy, which culminated in 2018 with the
election of a candidate known for authoritarian positions, is, like everything in history,
composed of multiple reasons. In this text, I intend to focus on one of the most important aspects
of this problem: the legacy of the National Security Doctrine (NSD) in Public Security.
Today, almost four decades after the promulgation of the 1988 Constitution, we can
observe the consequences of this legacy destabilizing the Brazilian democratic project,
challenged to endure levels of armed violence typical of countries at war. This scenario
mobilizes militaristic and securitizing discourses from the State and significant sectors of civil
society.
2
Former captain of the Special Operations Battalion (Batalhão de Operações Especiais - Bope) of PMERJ.
What Remains of the National Security Doctrine? DSN's Legacy in Public Safety Post-1988
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The root of the problem lies precisely in this securitization
3
. It revolves around the NSD,
which promoted militarized Public Security institutions based on a logic of combating the
“internal enemy”, inconsistent with the typical order pattern of the Modern State (ELIAS,
1994). This situation, often translated by the press and public opinion as “urban warfare”, is
symptomatic of an exclusionary policy of modernization combined with high levels of
repression within the securitization framework promoted by the NSD. In other words, we can
affirm that the escalating violence in Brazilian cities is one of the most visible products of the
authoritarian regime (1964-85) in Brazilian order. And the root of the problem, deeply rooted
in the State and society, is the National Security Doctrine.
To connect these dots, I propose a discussion on the relationship between the NSD and
this public insecurity scenario based on two processes: the persistence of the concept of
National Security as guidance for Public Security in the 1988 Constitution, with the consequent
militarization
4
of the Public Security Agencies (OSP)
5
; and the assimilation of the “war on
drugs” doctrine by the NSD, taking some aspects of violence in the city of Rio de Janeiro to
illustrate the empirical developments of this institutional orientation, to demonstrate how
militarization fosters violence and degrades the conditions for the consolidation of the
democratic order envisaged in the Constitution.
The discussion is organized as follows: in the first part (1), I briefly outline the
development and central and persistent aspects of the National Security Doctrine (DSN); then,
I focus on authoritarian enclaves in the 1988 Constitution, emphasizing the military's
“guardianship” over the transition and the continuities of the DSN in the Public Security
apparatus (2); finally, I analyze Brazilian Public (In)security based on the articulation between
the DSN and the “War on Drugs” policy, using the city of Rio de Janeiro as a case to
demonstrate the legacy of the DSN as a securitization framework that produces armed violence,
insecurity, and democratic degradation (3).
3
I define “Securitization” as the discursive movement that aims to present and elevate a threat to the perception
of urgency to promote responses based on exceptional measures, expanding the framework of repression and
militarization in Public Security policies in an attempt to restore an order considered threatened or lost. As a
consequence, we have more violence and the establishment of a public order increasingly inhospitable to rights
and democracy (Buzan; Wæver; De Wilde, 1998).
4
I start from the definition of “militarization” as a phenomenon that is immanent and inherent to war, the use of
the most radical and politically oriented violence for the elimination of an enemy.
5
Public security agencies.
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National Security Doctrine
The DSN was the institutional result of a process of military professionalization focused
on internal order. There is extensive literature accounting for this process, which is beyond the
scope of the proposed focus here. Nevertheless, it is essential to emphasize some conceptual
observations about it, only with the purpose of contextualizing the sociological and political
connections of the DSN historically.
The “army’s policy” and the development of the concept of National Security
We can summarize the situation of the political use of the Armed Forces (FFAA) until
the mid-20th century as follows: lacking the need and operational capacity beyond borders and
relatively isolated, the Armed Forces followed a path for internal use based on the conception
of being “promoters” and “guardians” of national order. This role is based on a type of
professionalization aimed at an active role in internal order, which Stepan (1986) called “new
military professionalism”. This would be the ontological basis of the future DSN.
Nevertheless, in the early 20th century, the Army was deeply divided in disputes among
rival groups that saw politics as a means to maximize their power within the organization.
Coelho (1976, p. 71, our translation) refers to this phase after the Sword Republic (1889-94) as
the “cooptation policy” when the civilian elite, returning to power, “was not indifferent to the
aspirations of military personnel eager for the benefits of bureaucratic positions in military
administration or for modest participation in political leadership. Thus, the cooptation of the
military elite became possible [...]”.
It is primarily in opposition to the cooptation policy that the Tenentista movement
6
emerges, translating a concept of intervention to be conducted by the institution and not by
military personalities. This was the most important turning point: the emergence of an impulse
that shaped the Army as a cohesive political actor to oversee/lead the country’s political
direction.
According to Carvalho (2005, p. 51, our translation), the “pacification movement” that
ousted Washington Luiz “was the first takeover of power by the military planned and executed
by the top echelons [...]”. The “pacification” of the 1930 crisis was made possible by the flexible
6
A movement of political and military revolt that emerged among the lower-ranking officers of the Brazilian
army dissatisfied with the politics of the First Republic
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interpretation of the provision to respect and guarantee constitutional powers “within the limits
of the law” and was the first rehearsal of a more organized Army as a determining factor in
national political life.
Indeed, from 1930 onwards, the Army assumed an increasingly solid institutional role
in an intimate relationship with the State, which quickly took shape in a military doctrine. For
Góes Monteiro, one of the prominent officers at that time and the main architect of the New
State, the Army would be
essentially a political organ, and it is fundamentally interested in truly national
politics. [...] Since the Army is essentially a political instrument, collective
consciousness must be created in the sense of making the Army’s politics, not
politics in the Army (CARVALHO, 2005, p. 103-104, our translation).
The next step was to eliminate internal dissensions. After quelling the communist
uprising of 1935, the Army moved towards more unity by eliminating factions allied with
Prestes. Anti-communism became the ideology that served to unify the Armed Forces
(MONTEIRO JÚNIOR, 2017), and the fight against the internal enemy was normalized. Thus,
in 1937, the New State incorporated a national security project based on the articulation
between economic nationalism and internal repression.
After the end of World War II, the Vargas government lost political support following
its approach to the working class, leading to irreparable antagonism with the military. The
beginning of the Cold War, marked by anti-communism and consensus on the need for
modernization, saw the establishment of the Escola Superior de Guerra (Superior War School
or ESG) to promote collaboration between civilian and military elites to “build a cohesive body
of doctrine and tools to be used by rulers in the conquest and maintenance of a state of security”
(COSTA, 2008, p. 70 our translation). The embryo of the National Security Doctrine (NSD)
appears, according to the ESG doctrine, through the following provisions:
1- The unpreparedness and inefficiency of political elites.
2- The inadequacy of political structures and government institutions in
addressing issues of economic development and national security.
3- The political naivety and cultural characteristics of the Brazilian people
make them an easy target for communist action.
4- Infiltration of the international communist movement in all areas, sectors,
and social institutions, an action that characterizes internal aggression
(OLIVEIRA, 1976, p. 22-23, our translation).
It is from these elements that the ESG will question the capabilities of state institutions,
considered incapable of balancing development with national security. “Hence the genesis of
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national security: the survival of a social and political order established by civilian and military
elites that is above the constitutional order or popular sovereignty” (LENTZ, 2021b, p. 50, our
translation)
Subsequently, the 1950s marked the escalation of military insubordination, culminating
in the 1964 coup. The military coup solidified the political protagonism of the military and
institutionalized the NSD, aimed at shaping generations of civilians and military personnel
imbued with a sense of guardianship over the nation.
National Security: Doctrine
According to Saint-Pierre and Vitelli (2018), in certain circumstances, the security of
citizens can be threatened under the argument of state security, even if the ultimate purpose of
the State, the central commitment of the sovereign, is precisely the security of its citizens.
Regardless of the target of the threat, it poses a serious risk to society when a government, under
the pretext of security or maintaining the integrity of the State, resorts to institutional
exceptional measures.
As we know, the emergence of this type of regime – national security regimes – in Latin
America was conditioned by changes at the national and international levels. According to
Stepan (1975, p. 128, our translation), the expansion of
revolutionary war doctrines and, specifically, the rise of Castro, engendered a
complex set of responses in the military: fear of communism [...], the
development of counter-insurgency doctrines, and the conviction that a basic
change was necessary to prevent revolution. [...] The military began to
concern themselves with civic action, their role as 'nation builders’, and global
development plans. These responses implied a considerable expansion of the
military's role and a belief in the legitimacy of these new roles. All these ideas
were advocated by the United States and taught in its schools for Latin
American military personnel.
Given the geopolitical context, the central nerve of the National Security Doctrine
(NSD), the issue of national security, would be “the function of the rational maximization of
the economy’s product and the minimization of all sources of division and disunity within the
country” (STEPAN, 1975, p. 132, our translation). This product could only be obtained through
state planning, which, from the beginning, suggested the need for a strong and authoritarian
government.
In the early 1960s, as the crisis that would culminate in the coup escalated, the ESG
increased its emphasis on “internal war” in its courses, combating subversion and gaining
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increasing influence in the Armed Forces
7
. It is in this context that the NSD defines the role of
the Armed Forces in society, which can be systematized as follows:
- The Armed Forces are essentially a political organ, and instead of politics
being carried out within the Armed Forces, politics should be made by the
Armed Forces.
-The principles of military organization should govern national
reorganization. That is, they are not political models but organizational models
more suitable for national reorganization. Once the nation is reorganized in
these molds, the State must have a centralized profile, and the Nation must be
mobilized by strong governments supported primarily by the Armed Forces.
- These principles of national reorganization must discipline civil society and
allow maximum efficiency in various areas of national activity.
- In the Security-Development binomial, the first term must be understood as
an indispensable “production factor” for Development. And it is the military
organization's responsibility to produce this factor.
- The State is the instrument for mobilizing collective action. Loyalty to the
State must take precedence over all others.
- Centralization of power is indispensable as a guarantee of national unity.
This way, divisive individualism and clientelist preferences, such as those that
prevailed in relations between the government and the States, are avoided.
- Economic development is a fundamental objective. The expansion of areas
of dissent and antagonism is associated with the widening gap between
aspirations and their satisfaction. Economic development will reduce this gap
and increase the area of consensus. The task of promoting economic
development falls to the nation as a whole. And it requires discipline,
austerity, sacrifices, and renunciations on the part of individuals and groups
(COELHO, 1976, p. 166-175, our translation)
This architecture, according to General Golbery, another important architect of the
doctrine, defines national security as “the relative degree of guarantee that the State provides to
the national community for the achievement and safeguarding of its objectives, despite internal
or external antagonisms, existing or presumed” (COSTA, 2008, p. 74, our translation). This
definition resulted in the National Security Law, which from 1967 to 1978
illustrates the effects of the National Security Doctrine, elaborated by the
ESG, thus defining its object: ‘Art. 2. National Security is the guarantee of the
achievement of national objectives against internal and external antagonisms.
Art. 3. National Security essentially comprises measures aimed at preserving
external and internal security, including the prevention and repression of
adverse psychological warfare and revolutionary or subversive warfare’
(COSTA, 2008, p. 43, our translation).
7
In 1968, the year of AI-5, the curriculum dedicated 222 hours of classes to the theme of internal security, 129
hours to irregular warfare — especially French manuals produced in Algeria—and only 21 hours to topics related
to the classic, conventional functions of the Armed Forces, such as territorial defense, among others (Stepan,
1975).
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Continuously, the manual “Foundations of National Power” from 2022 by the ESG
reveals the “permanent national objective” as the preservation “of the nation or community
through National Security Policy”. The manual does not emphasize the concept of the
individual, and when referring to “collective aspirations”, it refers to both “People” and
“Nation”. Following the document:
The study of the Foundations of National Power – Man, Land, and
Institutions – allows for the analysis of National Power, whatever its
structure. Man presents himself as the core of spiritual values and is,
therefore, the highest value of a nation. The aforementioned understanding,
revealing total anthropocentrism, recognizes its role as the essence of National
Power and positions it as an agent and beneficiary of this Power (ESG, 2022,
p. 35, emphasis in the document, our translation).
Regarding the concept of “nation”, we have:
A complex group, constituted by distinct social groups that, occupying the
same territorial space or not, share the same historical-cultural evolution and
the same values, driven by the will to share the same destiny (ESG, 2022, p.
19).
The “destiny” reinforces the teleological idea of security and development with a
monocratic direction, reinforced by the absence of any mention of the individual regarding
freedom in the manual. In this sense, the government aims to develop the “national body”,
which at least suggests the suppression of individual rights in favor of national objectives
defined by the ruling elite. This elitist profile becomes even more visible in the following
passage on page 64, which conditions the country’s course to a history guided by the dominant
classes: “It is up to the elites, in general, and the intellectual and political elites in particular,
the historical task of finding and pointing out to the Nation how it can, without losing its
identity, use or adjust its historical conditioning to build its future” (our translation).
We note, therefore, substantial continuities of the National Security Doctrine (NSD) in
the institutional culture of the Armed Forces (FFAA), which explicitly demonstrate the
persistence of military interventionism based on a sense of guardianship over the nation, whose
leadership they continue to consider inaccessible to popular sovereignty. Also, the text suggests
an incompatibility between the security/development binomial and democratic order. From this
perspective, war, and strategy are the only reality and the response to everything, and internal
order must be securitized (against the unprepared people or communism) under the relentless
law of Brazilian history, which sees our citizens “[...] anxious for a leader and politically
foolish”. Indeed, the concept of national security remains mobilized to maintain internal order
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based on an “extraordinary simplification of man and human problems” (COSTA, 2008, p. 87,
our translation).
The National Security Doctrine and the 1988 Constitution
The process of political opening was marked by constraints imposed by the military
during the Constituent Assembly, reflecting the broad spaces of power gained during the
authoritarian regime. Among other achievements, the military ensured the preservation of
control over the Public Security apparatus, which remained practically unchanged from the
previous period. To demonstrate this, let us first consider the military presence in the
Constituent Assembly and then examine the legacy of the NSD in the 1988 Constitution,
emphasizing the militarization of Public Security.
“Tutelary” Transition
I first draw attention to the conditions of the Brazilian political opening process, defined
by Linz and Stepan (1999) as “friendly tutelage”. Understanding how the military’s relationship
with the Constituent Assembly unfolded is important because, as Andrade (2017) observed, the
Constitution is a “legal statement” contextualized politically and historically and “endowed
with meaning”. Therefore, it matters not only what is in the enacted text but how and by whom
it is enacted. According to Mathias and Guzzi (2010, p. 50, our translation):
The process that led to the current Constitution shows that one could not
expect a substantive revision of the functions and missions of the Armed
Forces. The very form that the elaboration of this Charter took, precisely the
one that (re)founded democracy in the country after a long period in which
institutionalization was built at the point of bayonets, was not even
autonomous. Instead of a Constituent Assembly, Brazil formed a Constituent
Congress, and, worse, the result of an electoral process in which the majority
of the population did not even know they were electing those who would
represent them at the inauguration of a new legal order in the country.
In this conservative environment and under military tutelage, the drafting of the text
took place through conditions such as the veto of the Ministry of Defense and the imposition of
Articles 142 and 144, preserving the Armed Forces’ prerogatives of control over the country’s
internal security (STEPAN, 1986; CARVALHO, 2005).
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The military tutelage
8
over the constituent assembly reflected the prominence of the
military in that process, and the pressure on the re-democratization assumed other contours. In
addition to the organized lobby by the Armed Forces, which sent thirteen senior officers to
represent their interests, the duration of José Sarney’s transitional government stood out as the
“longest interim government in the history of transitions” (ZAVERUCHA, 1994, p. 17, our
translation), signaling a significant interest in delaying the process. According to Zaverucha:
Instead of attempting, as Adolfo Suárez did (in Spain), to establish civilian
control over the military, José Sarney preferred to accommodate the interests
of the military. This accommodation, moreover, was not only from the
president but also from the Congress. The 1988 Constitution practically left
unchanged the content of the relations between civilians and the military
established by the authoritarian Constitution of 1967 and its 1969 amendment.
The accommodation, which did not cause major upheavals, was obtained
through a tacit agreement, defined as friendly tutelage, which can be explained
as the result of a local balance. This result favors the Armed Forces, as they
preserve their veto power in matters related to maintaining order and law
without bearing the burden of governing a country in crisis. [...] The president
(Sarney) even declared that the army was one of the strongest bulwarks of the
transition to democracy (IBIDEM, p. 224, our translation)
One of the most tangible aspects of tutelage was the fact that the commission responsible
for drafting the chapters on the Armed Forces and Public Security was chaired by Senator Jarbas
Passarinho, a retired colonel and former minister in the Costa e Silva, Médici, and Figueiredo
governments, and also one of the signatories of AI-5 (ZAVERUCHA, 2010). As if that were
not enough, the Subcommittee on the Defense of the State, Society, and its Security
was spokespersoned by Deputy Ricardo Fiúza, one of the leaders of the
conservative coalition in the Constituent Assembly. [...] Fiúza worked against
the attempt to end the Army’s control over the state Military Police. Instead
of separating the forces responsible for internal order from those responsible
for external order, as well as enforcing the precept that, in peacetime, federal
military troops are reserves for state Military Police and vice versa in wartime,
Fiúza chose to favor the autonomy of the Armed Forces. [...] This situation
sets Brazil apart from other democratic countries that have police with military
aesthetics (ZAVERUCHA, 2010, p. 46, our translation).
8
According to Penido, Rodrigues, and Mathias (2020, p. 16, our translation), “tutelage” can be defined as “the
form of indirect control of state power by the Armed Forces. It replaces the direct exercise of political power with
the indirect control of those who legally exercise it, almost in a paternal attitude toward the tutored subject,
considered incapable of being responsible for their actions”. In this sense, the concept of “tutelage” implies that
the military sees themselves as better prepared to think strategically in relation to civil society. In this regard, “the
Armed Forces are not a moderating power, much less neutral, in cases of crisis. The military is aware of the civilian
posture of trying to use them in the service of the faction in power or its opposition. At the same time, the military
stratum has its corporate interests, such as formulating a doctrine compatible with the importance they attribute to
themselves”.
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Tutelage is also well reflected in the reaction of General Leônidas, Minister of the Army
during the Sarney government, when he threatened to “zero out” the Constituent Assembly if
the demands of the Armed Forces were not met (ANDRADE, 2017).
Thus, the space reserved for the Armed Forces in the post-1988 constitutional order
meant “a compromise solution among different actors, especially the constituents and the
military themselves. Under the agreement, the military continued as guardians of national
values, and civilians could continue with their democratic project” (MATHIAS; GUZZI, 2010,
p. 50, our translation).
From there, the question that interests us is: what is the space and role occupied by the
Armed Forces in the Public Security apparatus in the 1988 Constitution?
Authoritarian Enclaves in the 1988 Constitution
According to Zaverucha (2010), although the new Constitution addressed various issues
progressively, "this was not the case for civil-military relations. The Constitution maintained
many non-democratic military prerogatives existing in the past authoritarian Constitution and
even added new prerogatives." At that time, politicians and intellectuals chose not to properly
question the military regime's authoritarian legacy. Worse, by providing constitutional veneer
to military prerogatives, they democratically legitimized the extensive powers of the barracks.
"In procedural terms, the process of drafting the Constitution was democratic. However, the
essence of the result was not liberal" (ZAVERUCHA, 2010, p. 43, our translation)
During the Cold War, the military regime sought legitimacy
9
against the backdrop of
the “revolutionary war”, based on Decree-Law No. 898/69 – the National Security Law.
According to this law, the threat of the “internal enemy” would require social cohesion and
exceptional measures validating any possible means. This was the ideological system behind
the torture and homicides committed by the military regime: a legal concept of internal threat
transgressing human rights, which posited national security and individual freedoms as
mutually exclusive objectives. In this sense, liberal democracy would be an obstacle to security,
and the securitizing discourse legitimized itself based on the new threats of the post-Cold War
era, notably drug trafficking.
9
It is important to underline that the national security regime produced extensive ramifications in the legal sphere.
In 1971, in the full force of AI-5, the work “Direito de Segurança Nacional” (National Security Law) was
published, which “attempted to systematize in the legal literature of that period the dogmatic foundations for the
legitimation of the authoritarianism of state actions” (ANDRADE, 2017, p. 30).
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Embracing this ideology, the military managed to contain substantial changes in the
Public Security Organizations (OSP). The militarization of the police is the critical point of this
legacy, establishing them as paramilitary organizations at the disposal of the executive power
of the states and, at the same time (ultimately), subject to the disciplinary and hierarchical
control of the Army. This created confusion about the subordination of these forces. Ultimately,
as immediate reserves of the Army, as prescribed in Article 144, they are a direct extension of
the federal military force.
With few exceptions, such as the UNE and some constituents like José Genoíno and
Márcio Thomas Bastos, the constitution of the Public Security System was not a matter of
popular interest. The discussions were therefore restricted to specific OSP institutions.
Although, parallel to the lobbying for militarization, some delegates advocated for a single and
career civil police, in the draft of the text, yielding to pressure from the military faction, the
representatives of the Civil Police ended up accepting a compromise solution, with two police
forces, with the PM destined for ostensive patrolling, clearly diminishing the prerogatives of
the Civil Police (ZAVERUCHA, 2010; SOARES, 2019).
This resulted in a Constitution very close to that of 1967, whose Decree-Law No. 317
reorganized the police by creating the Inspectorate General of the Military Police (IGPM),
linked to the Army and commanded by a Brigadier General. Preserving this architecture during
the Constituent Assembly, the military police remained institutionalized as extensions of the
Army (Article 144, paragraph 6) and their ethos is informed by Decree No. 88.777, 1983, an
extension of two previous decrees from 1969 and 1975 (LENTZ, 2021b, p. 49). Although
executive control of the police was withdrawn from the Army in the 1988 Constitution, “they
remained as auxiliary and reserve forces [...] and retained military characteristics. They became
small armies again that sometimes escape the control of governors” (CARVALHO, 2008, p.
213, our translation), as the military’s veto on the appointment of commanders by civilian
authorities (the governors) was maintained after 1988. Moreover:
To complete the incorporation process, these police forces assumed the
purpose of ostensive and preventive territorial policing, internalizing in their
regulations and in the military statute their destination for internal security and
defense, in terms of the national security doctrine, including their intelligence
service integrated into the Army’s intelligence service (LENTZ, 2021b, p. 49,
emphasis in the original, our translation).
Continuing this thread, Article 142, which, together with Article 144, constitutes the
main authoritarian enclave in the text, states that the Armed Forces are “destined for the defense
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of the homeland, the guarantee of constitutional powers, and, at the initiative of any of these,
law and order”.
However, would it be possible to guarantee what it submits to? There is a logical gap in
this part of the text, opening space for many interpretations and controversies regarding one of
the crucial points of the Brazilian constitutional order.
In a democracy, power is not granted to those with force, but, on the contrary,
force is placed at the service of power. In Brazil, a Constitution was
established and precisely handed over to those most tempted to violate it, the
task of maintaining its supremacy. Now, if the military is a guarantor, they
also become organizers of political life. The Armed Forces cease to be a means
to become, when necessary, an end of the State. The constituents used a
democratic procedure to confer on the Armed Forces a role that may become
incompatible with liberal rights and the will of the majority (ZAVERUCHA,
2010, p. 49, our translation).
An important change was introduced by Complementary Law No. 69, 1991, which
established that the Armed Forces could intervene in internal affairs if the police forces prove
incapable of ensuring “social peace”. Notwithstanding this advance, this clause has been
routinely violated (IBIDEM, p. 51).
The problem is the very definition of this necessity. As argued by Muniz and Proença
JR. (2007), the Armed Forces can and should act internally “whenever necessary”. The problem
lies in the political sphere, in decision-making, which needs to determine when there is such a
need. One of the problems with Article 142 is that there is no clarity about what is meant by
“order”. The term appears several times in the Constitution, such as “internal and international
order” in the preamble of the text; “constitutional order” (in Article 5, XLIV); “public and social
order” (in Article 34, III, and in the headings of Articles 136 and 144); “economic order” (in
the heading of Article 170); and “social order” (in the heading of Article 193). “Thus, the Armed
Forces guarantee constitutional, public, political, social, and economic order. What power!”
(ZAVERUCHA, 2010, p. 49, our translation)
Order is not a neutral concept, and its operational definition, at all levels of
the political decision-making process, involves choices that reflect the
dominant political and ideological structures. Therefore, the notion of
(dis)order involves ideological judgments and is subject to stereotypes and
prejudices about the (un)desired conduct of certain individuals (IBIDEM, p.
50, our translation).
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However, the poorly defined contours of this “order” leave no doubt about its
authoritarian nature. In this sense, the structure
10
of the military police
11
is designed to respond
to a threat that needs to be determined, which completely deviates from the responsibilities of
a democratic police institution. Additionally, the condition of being a reserve for the Armed
Forces is something common only in authoritarian regimes. In democracies, it is the Army that
constitutes a reserve for the police, employed to assist when the police cannot quell social
disturbances — except during wartime when, for understandable reasons, the police forces go
into reserve for the Armed Forces. “Democracies draw a clear line separating the functions of
the police from the functions of the Armed Forces” (IBIDEM, p. 52, our translation).
Finally, it is important to mention that the Constitution mentions the word “war” no less
than ten times (articles 5th, 21st; 22nd; 42nd; 49th; 84th; 137th; 148th; 154th) and “conflict”
only once, in Article 138. “It is the conception of the defense of the State prevailing over the
defense of the citizen” (IBIDEM, p. 69, our translation).
This institutional framework shaped by the National Security Doctrine poses colossal
challenges for the development of Brazilian democracy or something even worse: a
subterranean authoritarian structure within the Brazilian Republic.
National Security Doctrine and Public (In)security
In this final section, we delve into the implications of the National Security Doctrine
(NSD) on Public Security, guided by a process of securitization targeting the peripheries. It is
the transformation of the peripheral subject into an enemy that sustains and legitimizes this
process, following the logic of the "war on drugs" that frames Public Security post-1988.
Militarization and Securitization
According to Linz and Stepan (1996, p. 24, our translation), a consolidated democracy,
in constitutional terms, is considered when “both governmental and non-governmental forces
throughout the state territory submit to and become accustomed to resolving conflicts within
laws, procedures, and institutions sanctioned by the new democratic process”.
10
This structure can be summarized as follows: military hierarchy and discipline; designed as a reserve force of
the Army; prohibition of political affiliation and specific eligibility conditions; prohibition of unionization and the
right to strike; militarized structure and character concerning ranks, prerogatives, rights, and duties. This
institutional architecture also applies to the Military Fire Department.
11
Although militarization has been more prevalent and problematic in the military police, it has also affected the
Civil Police, Federal Police, and the Penitentiary System. All these institutions are subject to a militarized modus
operandi, which is, in essence, based on the definition of an internal threat.
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Following this reasoning, it is challenging to consider Brazil a consolidated democracy.
The scenario of insecurity and daily violence in Brazilian metropolises highlights serious
limitations in our democratic process, stemming from the legacy of the NSD, especially in the
field of public order/security.
From public security and public order
12
comes the purpose of providing responses to the
phenomenon of criminality through repression and prevention, compatible with the primary
right to freedom. This relationship consists of opposing vectors: the greater the securitization,
the narrower the space for individual freedoms.
Therefore, a state doctrine that prioritizes security or the pursuit of security tends to
antagonize democracy. The relentless need to achieve security implies the permanent definition
of threats, generating social discomfort through constant suspicion and repression. This
configuration of threats corresponds to a concept of security geared towards combat, thus
positioning itself outside the bounds of the Democratic Rule of Law.
Hence, we return to the NSD as a securitization process aimed at "overcoming, through
the discourse of law and order, either the alleged threats posed by communism and radical left-
wing movements and parties, or based on the supposed incompetence of civil society in
governing and directing the nation satisfactorily” (ANDRADE, 2017, p. 26, our translation). It
is important to emphasize that the NSD suggests “challenging divergent, different, or
antagonistic values from those advocated by the doctrine, especially emerging from pluralistic
and multicultural conceptions of democracy. After the end of the dictatorship, the doctrine
“continued to allow the military’s intervention in the internal environment, revealing the
persistence of an ontological belief in the domestic role of military institutions” (LENTZ,
2021b, p. 12. Emphasis on the original, our translation). Once again, “a significant point of
friction with conceptions of democracy, especially those of a liberal-pluralist bias, is observed”
(IBIDEM, p. 134, our translation).
The militarization of Public Security is one of the pivotal outcomes of this ontology,
resulting from the intersection of two processes: exclusive modernization, which did not include
the working masses; and a security policy guided by the military. The 1988 Republic is built
on this intersection, and the NSD adapts to the “war on drugs” policy, emulated from the United
States. The result of this process becomes symptomatic in newspaper headlines, trivializing
12
According to Lazzarini (1987), the concept of “public order” can vary significantly throughout history,
depending on the specific political and societal variables of each country, people, and era.
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police massacres and other forms of escalating state violence in the context of the growing
securitization against the peripheries.
“War on Drugs” and the “Other Internal Enemy”
It has already been identified that the NSD directs the combat against the “internal
enemy”. Once communism is overcome, who becomes the enemy in the post-Cold War order?
It is worth noting that the State is constituted by the administrative monopoly of a
delimited territory, “sanctioned by law and by direct control of internal and external means of
violence” (GIDDENS, 2008, p. 145, our translation). A set of internal means forms Public
Security. This observation is important because there is an ontological distinction between war
and Public Security. The separation is clear in purpose: war aims at the “crushing of the enemy”
(CLAUSEWITZ, 2010, p. 829, our translation), while Public Security, composed of the police
and guards in their various forms, has to deal with different types of demands from society that
require dialogue and mediation skills that override the use of violence. In this sense,
“democratic” or “citizen” security encompasses a multiplicity of dimensions for the issues of
violence and public order, incorporating concerns about the quality of life and human dignity
(SUCCI JR., 2018).
Nevertheless, we observe the emergence of a terrain that Derghougassian (2008) names
as a “process of ‘intermestation’”, resulting in the militarization of police forces and the
“policing” of the military. Specifically, the international context of the Cold War directed the
military to combat the internal enemy, and with the end of the “communist threat”, repression
focused on drug trafficking, reinforcing an old Brazilian agenda: violence against the periphery,
where we find the figure of the “other internal enemy” of the Brazilian order. The systematic
use of violent police action falls on the peripheral and marginalized subject, and thus, exclusion
and repression feed off the denial of the humanity of this subject, the marginalized turned into
an enemy.
This cycle underlies the discourse “a good thief is a dead thief”. The “thief” corresponds
to an archetype that is not limited to the category of “criminal”. While the latter must suffer the
appropriate sanctions within legal limits, the “thief” does not evoke empathy or solidarity,
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justifying the friend-enemy relationship (SCHMITT, 2019)
13
. According to Souza (2015, p. 19,
our translation):
The dilemmas of Brazilian public security reflect an authoritarian political
legacy. [...] Fear derived from urban violence, combined with distrust in public
power institutions responsible for the implementation and execution of
security policies, produces an evident reduction in social cohesion, implying,
among many problems, a decrease in citizens’ access to public spaces; the
criminalization of poverty (as certain sectors of public opinion stigmatize
residents of urban agglomerations in large cities as responsible for crime and
violence), and generalized distrust among people, eroding bonds of reciprocity
and social solidarity.
Having said that, the trivialization of the idea of an “urban war” reflects the depth of the
NSD also in society. At all times, the media feeds into this discourse
14
. But where does this
“war” come from?
In 1971, the Nixon government, seeking popularity during the tumultuous period of civil
rights struggles and against the Vietnam War, adopted a radical agenda against drugs that
aimed, above all, at the criminalization of groups considered “undesirable” by American elites.
According to one of his secretaries, John Erlichman: “we knew we couldn't criminalize those
who were anti-war or black, but by convincing the population to associate hippies with
marijuana and blacks with heroin, and then strongly criminalizing both, we could destabilize
both communities” (MARTINS, 2018, our translation)
15
.We have here a confession about the
true reasons behind the “war on drugs” policy, which served as a rehearsal for the
criminalization of marginalized sectors.
Likewise, even during the dictatorship, the National Security Law made no distinction
between political prisoners and common criminals, giving breadth to repression. Once captured,
both common criminals and political prisoners were sent to the same wing in the Ilha Grande
prison, where they mingled and gave rise to the first drug trafficking faction in Brazil, the Red
Command (Comando Vermelho). The foundation of factions in Brazil occurs within state
13
In the extreme (war), the conflict takes on violent measures for resolution within the realm of the friend-enemy
relationship. The enemy only exists within the sphere of politics, which refers to the Clausewitzian concept of war
as another grammar of politics. In this regard, we recall Schmitt (2019), who situates politics based on the friend-
enemy distinction external to the State, “since the idea of an internal enemy, legitimizing the use of lethal force
against citizens themselves, would not be compatible with the state’s function” (Succi Jr., 2018).
14
According to Giddens and Sutton (2014, p. 7), “discurso” pode ser definido como “modo de falar e pensar sobre
um assunto, unido por princípios comuns. Seu intuito é estruturar a compreensão e as ações das pessoas sobre
determinado assunto”.
15
Available at: https://globoplay.globo.com/v/10662216/. Accessed on: 20 Mar. 2022.
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institutions, a sui generis fact when compared to Mexican cartels and other international drug
trafficking organizations.
Four decades later, these factions vie to control territories among themselves and with
state forces. To illustrate the gravity of the problem, let's pay attention to the song of the Special
Operations Battalion (BOPE) of PMERJ:
You who listen to me, pay very close attention / I'm coming, coming, coming
/ And what!? Did you call me? / BOPE is going to get you! / BOPE is going
to get you! / Men in black, what is your mission? Enter the favela and leave
bodies on the ground! / Men in black, what do you do? / I do things that scare
Satan! / BOPE is going to get you! / Dog barking / Child crying / Scoundrel
running! / BOPE is coming! BOPE is killing! (our translation).
What justifies this institutional violence? How is it structured? According to Hélio Luz,
chief of police in RJ between 1995-97, the police
were made to provide state security and security for the elite. “I engage in
repression for the benefit of the State, for the protection of the State [...]
(which) keeps the favela under control. How do you keep two million
inhabitants under control, earning 112 reals, when they earn? How do you
keep all the excluded under control and calm? With repression, of course. It's
political police, indeed. This is an unjust society, and we ensure this unjust
society, the excluded are kept under control, and 'woe betide' anyone who
steps out of line. And we do a very sophisticated thing. In South Africa, they
put up wire, here it’s without wire” (LUND; SALLES, 1999, our
translation).
16
In this vein, Franco (2014, p. 41, our translation):
The way Brazil’s militarized police treat young, black, poor individuals as
potential enemies of the Rule of Law needs to create an impression in the
population that the defense of everyone is at stake. That is, it produces the
social imaginary class differentiation and racial differentiation since the
incursions that victimize the described public above are justified.
The perception of security as a “war” opens the door to exceptional actions by the State,
otherwise inconceivable within the democratic order. The trivialization of this idea results in
the naturalization of constant human rights violations by state forces, targeting specific
populations, such as those residing in the set of favelas in the Complexo do Alemão. Raul
Santiago, activist and resident, emphasizes:
It's very crazy for us to have an armored vehicle (“caveirão”) circulating in
the favelas of Rio de Janeiro, a “caveirão” similar to what was used during
the Apartheid era in Africa, which is used today in Israel's control over
16
Available at: https://www.youtube.com/watch?v=Pu6qI78RAGw. Accessed on: May 2, 2023.
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Palestine, an armored vehicle with the ability to fire shots from all sides.
Living in the favela means living in a reality already stereotyped with various
prejudices. Every public policy that reaches the favela comes through the
Security Secretariat. So, the State dialogues with the reality of the favela by
observing us through the sight of a police rifle. That’s our contact with the
world as citizens. But [society] feels secure because it's in the news that people
were killed inside the favela. [...] There’s a whole market around this idea of
war, but we don't live in a war; we live in extermination. Only the youth of
the favela, the black population, and the poor population die; the data shows
that. And we can’t discuss data; we can't advance even minimally towards
another idea of security that is not based on direct violence. [...] A young
person smoking marijuana in Alemão gets a beating, a gunshot, and jail, and
in a noble address in Rio de Janeiro, it’s a user, middle class, I don't know
what, who’s going to jot something down and will leave. If they jot it down,
because sometimes it could be the child of someone big (MARTINS, 2018,
our translation)
17
As I have argued so far, it is the DSN that gives meaning to this social repression.
According to Coimbra (2000, p. 14, our translation):
Regarding the National Security Doctrine today, within the new world order,
[...] the “internal enemies of the regime” become the most impoverished
segments and no longer just political opponents. They are all those whom the
“order maintainers” consider “suspects” and who must, therefore, be
eliminated. Extermination groups – born under the benevolence of the military
regime and being part of it – still function for these purposes, financed by
merchants and businessmen and, with the help of many social devices – such
as the media – have strengthened subjectivation processes that produce judges
and authors as subjects necessary for the “cleaning” of the “sick” social body.
These “sick” individuals are perceived as dangerous and threatening.
Modernity demands clean, aseptic cities, where poverty – since it can no
longer be hidden and/or managed – must be eliminated. Elimination not
through its overcoming but by the extermination of those who expose it,
bothering the “eyes, ears, and noses” of the wealthier classes.
As Soares (2019, p. 33, our translation) points out, “the good form of an organization is
the one that best serves the fulfillment of its functions”. Simply put, militarization does not
serve the police function. In this framework, producing results becomes synonymous with
arrests and killings. Thus, the most vulnerable social groups become the most susceptible to the
choices of the police.
In vulnerable territories, the tendency is to act as an occupying force and
confront enemies. This explains the thousands of extrajudicial executions
under the cynical title of “autos de resistência” blessed by the Public
Prosecutor’s Office without investigation and archived with the complicit
approval of the Judiciary and the omission of the media and part of society.
[...] The police go hunting for the socially vulnerable character who commits
certain types of offenses, characteristic of this type of character and within the
17
Available at: https://globoplay.globo.com/v/10662216/. Accessed on: 2 May 2023.
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scope of observation of the ostensive police officer. Therefore, socially
vulnerable becomes synonymous with vulnerable to police intervention,
caught in the act, and the corresponding criminal classification (IBIDEM, p.
36-37, our translation).
It is easy to conclude that militarization produces violence, not security, and destroys
bridges between the police and the community in a manner analogous to an occupation regime,
redefining the value of life and death of vulnerable citizens and security agents as, respectively,
“collateral damage” and “combat losses”.
Moreover, as if all this were not enough, the Armed Forces (FFAA) have been
frequently employed, escalating the violence further. In a study conducted by the Ministry of
Defense in 2019, it is noted that between 1992 and 2019, a total of 136 Law and Order
Guarantee (GLO)
18
operations were carried out in Brazil (BRAZIL, 2019), with 23 in the field
of Public Security.
But, the use of the Armed Forces tends to result in excesses in the use of force.
Therefore, it is only justified as a last resort. Moreover, it is necessary to consider the historical
background of Brazilian civil-military relations, which suggests that such a constant presence
may, in certain contexts, signify dangerous closeness between the military establishment and
political institutions, especially during times of political and institutional crises. In such
circumstances, military interventionism may resurface. According to Rodrigues (2012, p. 34),
the “catastrophism of this assessment” has more direct repercussions in societies historically
marked by numerous military interventions in the political arena, which invariably led to
authoritarian regimes – as is the case in Brazil.
Some of these GLO operations were carried out in support of the installation of
Pacifying Police Units (UPPs), promoted by authorities and even by experts as a resolution
project for Public Security issues. Originally, the UPPs were supposed to integrate the territories
– pacified – back into the Brazilian polis. However, what time revealed was the consolidation
of a securitization project for these communities, now fortified under state control, complete
with curfews and various human rights violations, in another update of the Brazilian
authoritarian project.
19
18
The GLO constitutes a legal mechanism that instrumentalizes the Armed Forces as a resource aimed at
mobilization within the national territory, with the objective of safeguarding, through the use of force measures
unavailable to public order forces, compliance with laws, and the maintenance of order.
19
As Franco (2014) emphasizes, the UPP model was inspired by the Colombian experience, which saw the State’s
contribution to initiatives to socially rehabilitate territories reclaimed from factions. The absence of these social
policies is considered the factor responsible for the failure of the UPPs in Rio de Janeiro.
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Final considerations “Peace without a voice is not peace; it is
fear”. O Rappa
The National Security Doctrine (DSN), as I have tried to point out, is the standardization
of an authoritarian ideology of the Army, institutionalized from the Estado Novo, based on the
premise of combating the “internal enemy”. The post-1988 order, despite the entire
constitutional framework of the Rule of Law outlined in the 1988 Constitution, continues to be
laden with elements bequeathed by this doctrine, which has promoted an escalation of
militarization and violence in the Brazilian public order. In effect, the general framework
guiding security policies has translated into a greater concern for defending the interests of the
State than for citizenship, producing a democratic deficit in police institutions. The DSN aims
to guarantee a state of security, which we can ironically understand as representing precisely
the opposite: the institutionalization of a state of armed violence.
The persistence of this doctrine also reflects the ongoing mistrust of the military towards
civilians in taking care of security or any issue dear to the order. From the military perspective,
the soldier is a fearless individual endowed with the courage to fight against death, while
civilians would be considered cowardly and incapable of contributing to the “mission” of
national security, understood within the limits of war.
The consequence of a civic order oriented toward the pursuit of absolute security is the
production of a legal antagonism to the democratic order, whose constitutions are based on
guaranteeing individual freedoms that impose limits on the State. The absolute security that
gives meaning to the DSN protects the State and its components while simultaneously
becoming a threat to the rest of society.
This situation creates insecurity and constitutes one of the main variables in the crisis of
Brazilian democracy, which culminated in the election of Jair Bolsonaro in 2018 – widely
supported by the military. It is worth remembering that the then-candidate's campaign platforms
placed special importance on the issue of public security – under the banner of “a good criminal
is a dead criminal” – undoubtedly one of the issues that mobilize most Brazilian voters today.
Therefore, the DSN prescribes a model of order refractory to democracy, as it relies on
authoritarian pacification of the political and social contradictions inherent in any democracy
and promotes military violence within society based on a definition of the “enemy” that
corresponds to the worst in Brazilian political and social history.
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Overcoming the DSN means, in this sense, promoting social inclusion and strengthening
the plurality that inevitably (and indispensably) characterizes democratic societies.
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CRediT Author Statement
Acknowledgments: I would like to express my gratitude to the Institute of Social and
Political Studies (IESP-UERJ), where I pursued my Ph.D., and the Institute of Strategic
Studies (INEST-UFF), where I completed my Master's degree. Both institutions have been
and continue to be crucial to my education, teaching, and research. I also acknowledge the
significance of the guidance provided by Professors Vágner Camilo Alvez during my
Master's and Frederico Costa and Pedro Villas Boas during my Ph.D., which were
fundamental to the completion of this research.
Funding: I would like to thank Capes and the Brazilian people for the funding throughout
my graduate studies, which was essential for the production of this article.
Conflicts of Interest: There are no conflicts of interest.
Ethical Approval: The work adhered to ethical standards throughout the research and did
not undergo any ethical committee review.
Data and Material Availability: The data and materials used in the study are available for
access through bibliographies, online publications, and physical books.
Author’s Contributions: The work is solely authored by me.
Processing and editing: Editora Ibero-Americana de Educação.
Proofreading, formatting, normalization and translation.
